赴宁波等五市关于市政公用事业和“城中村”改造的学习考察报告

◎ 市政府发展研究中心学习考察组

 

　　2005年7月6日—18日我中心学习考察组一行四人赴宁波、武汉、郑州、沈阳、大连五市，就市政公用事业改革、“城中村”改造进行了学习考察，现将有关考察情况报告如下。

 

　　一、五市的先进做法和经验

　　我们所考察的五个城市都是中部和东部地区区域中心城市，这些城市在改革发展过程中，积极探索勇于创新，在许多方面改革尤其是市政公用事业改革和“城中村”改造方面积累了不少好的经验。

　　（一）关于市政公用事业改革

　　1、先易后难，以生产经营服务型事业单位为重点，稳步推进。宁波市把事业单位界定为生产经营服务型和监督管理社会公益两大类，由于生产经营服务型事业单位改革相对较为容易，所以他们将改革重点放在生产经营服务型事业单位，在此基础上鼓励可市场化经营运作的其他类型事业单位改制。自今年三月份改革启动以来，市政设施建设开发公司、市园林工程公司已经改制完毕，其余也正在稳步推进。

　　2、政策先行，抓住社会保障和资产处置两个关键，完善政策。事业单位改革涉及面广、人员多，如果没有完善的配套政策，改革就无法推进。宁波市抓住社会保障和资产处置两个关键点，制定出台了1+10 文件，即《中共宁波市委宁波市人民政府关于市属生产经营服务性事业单位改制的意见》和10 个配套文件（涉及资产处置、土地使用权处置、直管非住宅公房划转、养老保险委托代缴、离退人员基本养老金和有关费用发放、改制过程中各市直部门的职责、改制工作程序、工会、档案以及改制过程中严肃党纪等方面）。由于配套政策完善，在改制过程中没有出现因政策不配套引起的纠纷、上访。

　　3、以人为本，把维护好群众的利益作为出发点，深化改革。在人员分流上，采取单位吸纳为主与个人自谋职业相结合的办法，规定改制后单位原则上要吸纳70% 以上原单位在编人员；对于职工身份转换采取“三段法”，即距法定退休年龄不足5 年（含5 年）的，可自愿提前退休，距法定退休年龄不足10 年（含10 年）的可选择“两保”（即事业单位养老保险和城镇职工基本医疗保险），除此以外的在编职工则采取按工作年限给予补偿金的办法置换身份。

　　在养老保险的衔接上，在编人员可继续选择参加事业单位工作人员基本养老保险，也可选择参加城镇企业职工基本养老保险。选择参加企业职工养老保险者，按照“账户合并、年限照算、一次补贴”的办法（即原事业单位养老保险账户并入新的企业职工基本养老保险账户，原工作年限视为缴费年限，由单位按规定给予一次性补贴）；对于选择继续参加事业单位养老保险者，采取“一次补贴、差额自负”的办法（即单位按改制当年基本养老保险缴费基数的25%，一次性补入本人养老保险账户，其余部分如本人没有找到单位则由个人负担，如与用人单位建立劳动关系，所在单位按城镇企业职工基本养老保险有关规定承担单位应缴纳费用，缺额部分由个人负担。）

　　在资产处置上，对于改制过程中的资产评估、资产核销、资产剥离、产权转让及债权债务处理，参照国务院办公厅《转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003]96 号）精神执行。

　　改制时，所需的经济补偿金、提前退休人员补缴费、一次性养老保险补贴、医疗保险费等在各自单位净资产中计提，不足部分从土地使用权出让金和直管公房划拨资产中计提，仍不足的由财政（国资）部门协调解决。

　　4、关于社会公益型事业改革，采取“小步慢走、化解矛盾”的办法。宁波在坚持“作业市场化”、“以费养人”向“以费养事”转变的总体思路前提下，走“老城区、老体制、老办法，新城区、新体制、新办法”的道路。如在园林绿化养护市场化改革方面，自2001 年起，将市区每年新增的单块面积1 万m2 以上的绿地共90 多公顷的养护作业面向社会招标，实现新增养护作业市场化；原有的养护作业体制继续保留，但不再新增人员，随着人员的退减，从而为下一步完全走向市场减少了改革的压力。环卫作业改革也采用这种方法，有效缓解了矛盾。

　　5、沈阳市市政公用改革主要抓好对生产经营性公用企业的主辅分离以及城市公交运营市场改革。目前主辅分离的重点：煤气公司已转属辅业14 家，自来水公司转属2 家，转制3 家；沈阳客运集团通过合资、合作，广泛吸纳社会资本参股、控股，先后成立了丰城、康利、通利等多家巴士公司，打破了原有的一家垄断格局。

　　（二）关于“城中村”改造

　　1、充分发挥政策导向作用，调动城区和乡镇（街道）的积极性，通过招商引资，走出一条市场化改造的道路。

　　郑州市市委市政府充分发挥政策导向作用，制定出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》、《郑州市城中村改造规划土地拆迁管理实施办法（试行）》以及《郑州市城中村改造建设主要工作程序》等一系列的政策性文件，对城中村改造过程中集体经济改制、城中村改造规划、土地管理、建设和拆迁等方面作了明确的规定。由于有了政策支持，城区、乡镇（街道）参与城中村改造的积极性高涨，纷纷派出招商组奔赴各地开展招商引资，效果显著，其中金水区西史赵村整村成片改造项目就引资30 个亿。

　　2、把维护好村民的合法利益作为“城中村”改造的根本点。

　　郑州市在“城中村”改造过程中始终坚持维护好村民的合法利益这一原则，制定了一系列措施。他们规定“城中村改造应首先安排好原村民居住用房”。村集体经济转制后组建的股份制企业在符合城中村详细规划的前提下，可以开发建设商业用房或用于出租的房屋，作为企业资产按股份量化到个人，也可以出售或分配给原集体经济组织成员。开发建设商业用房或用于出租的房屋的，应补交土地使用权出让金及有关税费。

　　3、坚持以村为单位，自行改造为主的改造模式。

　　郑州市在城中村改造中坚持以村为单位，统一建设、成片改造的原则，而且改造主体也原则上以改制后的村集体股份制企业为主，也可吸引外资参与改造。

　　4、制定出台灵活优惠的政策，为“城中村”改造提供政策支持。

　　为了鼓励符合条件的城中村加快改造步伐，郑州市政府制定出台了灵活优惠的政策。如在确定城中村农民住宅拆迁补偿、安置的基准建筑面积时，原来按规定只能每户228 平方米，但是在实际改造过程中，一些开发商为了能尽快与农民达成协议，安置面积往往超过基准面积，对此有关部门也按照实际情况予以确认。为了加快改造进程，该市还制定出台了对于采取异地置换安置，捆绑毛地出让等方式取得土地使用权的，土地出让金除按15% 上缴农业开发专项基金外，其余可全部退还，免交有关规费，服务性收费减半收取等优惠政策。对于城中村改造中建设用于安置原村民的住宅用房，享受经济适用房的优惠政策。

　　（三）坚持“三高一优”，确保改造质量。

　　为了确保改造质量，该市按照“三高一优”（高标准规划、高质量建设、高档次要求，让原来城市的盲点成为城市的亮点）的要求，加强对改造的监管。为了确保城中村改造有序推进，郑州市在城中村改造启动之前，就编制了城中村改造总体规划，并强调城中村改造要实行统一规划、统一政策，规定“城中村改造的各项建设应当严格按照城中村改造详细规划实施……对于未依照规划进行改造的，城市规划部门不得为其办理规划手续，国土资源部门不得为其办理用地手续”等。

　　

　　二、对策建议

　　（一）关于市政公用事业改革

　　1、要明确公用事业单位的功能和分类，正确界定政府参与的范围。公用事业具有受众面广、公益性强的特点，改革的根本目的在于提高公用事业运行效率，使更多的人享受到更多数量、更高质量的公共服务。因此不能把公用事业改革当成单纯的政府“甩包袱”和减少财政投入，而应该根据公用事业单位的功能划分，合理确定政府与市场的参与范围。对于服务范围较窄经营性事业单位，如设计院、研究所等，可以通过改革改制，国有成分完全退出，成为独立核算自主经营的民营企业；对于服务范围广，关系国计民生有具有一定盈利条件的经营性事业单位，如公交、煤气、自来水等，可以在保证一定比例的国有股的前提下，将其改制为股份制企业；对于公益性强、不具有盈利性质的非经营性事业单位，如园林绿化养护、市容环卫则应该在确保公共财政投入的前提下，通过市场体制，形成激励机制，提供事业的运行效率。

　　2、改革目前城市市政公用设施建管不分，管理职能分散的状况。目前我市的市政公用设施存在建管不分的状况，建委作为建设行业主管部门又承担着路灯维护、市政维护等管理职能，市政公用事业的管理职能分散在建委、园林、市容、环卫、城投公司等单位，各自的管辖区域划分不统一，存在插花地带，不利于统筹协调，从而出现一段河堤的环境卫生多头管理、却没有一个部门能管好的局面。应该考虑将市政公用事业的管理集中为一个部门，如组建市政公用事业管理处（局）。

　　3、借鉴宁波市“小步前进、化解矛盾”的方法，对我市园林绿化养护以及市容环卫作业在保持原体制，不再新进人员的前提下，对于新增的作业任务可以通过公开招投标走作业市场化道路，待时机成熟再全面推开。

　　（二）关于“城中村”改造

　　1、转变观念，正确认识“城中村”在城市发展进程中的作用和价值。过去一说到“城中村”就会联想到“脏、乱、差”，想到违章搭建和黄赌毒，而这种看法是片面的。事实上“城中村”为城市发展起到了“缓冲器”作用，它缓解了城市就业、社会保障、市政基础设施建设的压力，避免了由此引发的激烈冲突。而且由于“城中村”的地理位置比较好，往往成为城市发展中的“香饽饽”。

　　2、充分发挥城区在“城中村”改造中的主体作用。在坚持市人民政府统一领导、组织、协调本市“城中村”改造工作的前提下，各城区具体负责辖区范围内的“城中村”改造的组织实施，市直部门根据职责做好规划、服务工作。

　　3、坚持“一村一式”的方针。“城中村”改造的方式是多种多样的，应该允许城区、乡镇（街道）在全市改造政策范围内，根据各村的不同情况采取不同的改造方式。

　　4、要把维护好群众的合法权益作为城中村改造的基本点。在改造过程中要发挥村委这一农村自治组织的自主决策、风险自担作用，避免政府陷入无休止的纠纷。

 

 

（执笔：秦卫红 编辑：蒙芳 校对：张勇）