柳州市“城中村”现状及改造调研报告

市政府发展研究中心课题组

　

　近几年来，随着我市工业化、城市化进程的加快，我市的建成区面积不断扩大，城郊农村因城市基础设施建设和工矿企业搬迁以及开发区建设需要，集体土地逐年被征用，原来连片的城郊土地被分割成小块的“插花地”，由于受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，城市基础设施建设用地、工业用地和商业用地首先征用开发成本较低的农村居民点周边地段，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的孤岛，形成“城中村”。在这过程中由于城乡二元结构没有及时得到调整，使得“城中村”与周边城区之间在规划建设、经济发展、社会管理、福利保障、人文环境等方面产生强烈反差，形成了奇特的“城中村”现象，产生了失地农民生活出路难有着落、社会保障体系不完善、社会治安环境复杂、经济发展层次低且不发达、违章搭建严重等一系列的“城中村”问题。本报告从柳州市“城中村”的现状分析入手，提出“城中村”改造的若干对策措施。

 

　　一、柳州市“城中村”的现状

　　“城中村”是城市快速发展过程中，城乡二元结构没有及时得到调整而形成的独特现象。目前，我市（建成区内）共有“城中村”19个，农业人口约74867人。其中柳北区辖6个乡镇41个村委会（包括4个居委会），而属“城中村”范畴的有黄村乡下辖的雅莲村、黄村村与白沙村3个，共有农业人口2236人。柳南区辖一乡一镇共有新云、竹鹅、磨滩、渡口、基隆、门头、帽合7个“城中村”，共有农业人口约52000人。城中区下辖窑埠、河东、静兰、牛车坪、柳东、环江6个行政村，农业人口14677人，而窑埠、河东、静兰3村属“城中村”。鱼峰区下辖1镇，有水南村、 驾鹤村、鸡喇村、阳和村、社湾村5个“城中村“，农业人口5954人。

　　（一）“城中村”的定义及其分类

　　“城中村”是指在城市快速发展的进程中，①由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变的居民区；②在城市化的进程中，农村大部分土地被征用，而管理和发展滞后于城市化进程，仍旧保持原来的居住村落和管理制度，游离于城市管理之外的“都市村庄”；③位于城区边缘的农村，已被规划入城区建设但在土地权属、户籍行政管理上仍然保留着农村模式的村落。从柳州市实际出发，从近期来看，柳州市城市建成区范围内仍保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的居住村落定义为“城中村”。从长远来看柳州市城市规划区域内的成建制的农村也可定为“城中村”。

　　在我市的“城中村”中，大部分村仅有少量耕地面积，少数村为无地村，郊区村尚存较多耕地面积，具体可分为三类：

　　一是完全没有农用地的农村，已经完全被城市包围的，如柳北区的雅莲村是典型的无地村，全村没有一分耕地，但还有农业人口90人。

　　二是有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村，这部分“城中村”，不仅耕地量少，而且被分割成大小不一的地块，零星散落在“插花地带”，人均耕地少，耕作的价值已经不大。如柳北区黄村村有耕地350亩，农业人口1135人，人均耕地只有0.31亩，白沙村有耕地245亩，农业人口998人，人均耕地只有0.25亩。城中区的静兰村，2000年以来被征地3000余亩，而且今年还准备再征约1000亩，全村耕地仅剩1000多亩，目前该村无地户近600户；此外，还有窑埠村、河东村。柳南区的磨滩村、竹鹅村、渡口村与新云村。鱼峰区的水南村、驾鹤村、鸡喇村。这些村都属于存有少量农用地的村。

　　三是有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域但已作为柳州市城市规划区域内的农村，如柳南区的基隆村、门头村与帽合村；鱼峰区的阳和村与社湾村；以及柳北区北部的城乡结合部的大部分行政村。

　　（二）集体经济有了一定的发展，农民收入有了一定的保障

　　目前各“城中村”不同程度办有村、组集体经济，以二、三产业为主。柳北区有村集体企业19家，其中二产15家、三产4家 ；鱼峰区有村集体企业125家，其中二产55家、三产33家、股份合作制企业37家，柳南区有村集体企业19家，其中二产15家、三产1家、股份合作制企业3家。这些企业虽然发展水平不一，但是为农民收入的增加做出了不小的贡献。如柳北区的雅莲村集体经济年收入达105万元左右，白沙村村、组集体经济年收入达145万元，黄村村、组集体经济年收入达400万；柳南区的磨滩村村集体建了鹅山大厦、磨滩村市场等，并在村内建有厂房，集体经济颇具规模，现已积累集体资产约4000万元，集体经济年收入达410万元。集体经济的发展为村民提供了相对稳定的收入和生活来源，如磨滩村农民年人均集体经济收入就达4000元。

　　（三）农村社会保障有一定的基础

　　伴随着农村集体经济的发展，我市的不少“城中村”逐步建立具有社会保障性质的福利制度。如柳南区磨滩村探索建立了养老金制度，对于年满60周岁的男性村民和年满55周岁的女性村民、农龄（从1956年农业合作化运动开始计算）年满20年以上的每人每月发放100元的养老金；磨滩村还按照个人、生产队、村按比例缴纳合作医疗费的形式建立了初步的合作医疗制度，凡在规定的医院住院治疗，医药费报销50%，而且村民有小病在村卫生室看病，免收医药费。大部分村还建立了五保户的低保差额补助以及村民去世后的丧葬费制度。这些制度虽然水平不一但各具特色，为村民提供了基本的社会保障。

　　（四）集体经济股份制改革开始启动

　　集体经济股份制改革是“城中村”改造的关键环节，我市部分“城中村”已经对此进行了有益的探索。柳南区磨滩村是较早探索集体经济股份制改革的“城中村”，他们通过明晰资产、量化标准、界定股民、“买断农龄”等一系列措施，较好地解决了集体经济股权分配问题。该村集体经济成立了以村委会为主，五个村民小组为股东的“柳州农友企业策划有限公司”；在此基础上各村民小组也参照村委的改革方案逐步对组集体经济进行股份制改革。通过改革使农村集体资产变成了股权，农民变成了股东，建立起了股份合作企业，解放了生产力，推动了农村经济的发展；另一方面通过建立股东大会、董事会、监事会等现代企业制度，实现了对农村集体资产的民主、科学管理，有效遏制了腐败；第三，从体制上最大限度地维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益。

　　（五）“城中村”家庭经济收入主要来源

　　“城中村”家庭的经济收入主要依靠：①劳务输出，一部分中青年劳动力外出打工；②集体收入分配，主要厂房、门面、鱼塘等出租承包费的收入；③村民出租房屋收入；④部分有地村民从事种植、养殖业经营收入；⑤部分村民的经商收益。

 

　　二、柳州市“城中村”存在的问题

　　（一）村镇建设缺乏规划，基础设施配套不全

　　“城中村”是城市周边农村地区在城市化迅速扩张过程中演变而形成的特定产物，由于城乡二元结构的存在，使“城中村”的发展没有纳入城市的统一规划、建设和管理，造成其发展具有很大的自发性和盲目性。（1）居住环境差。由于缺少规划，我市部分“城中村”内楼房建筑密集、零乱无序，加之人口稠密，使居住空间显得更加拥挤散乱，容易形成安全隐患。（2）违章搭建现象严重。由于对农民建房的监管不到位，加之对城郊农民建房的管理体制尚未理顺，农民为了多建房用于出租牟利或是多得拆迁补偿，置国家法律法规于不顾，违法搭建诸多，导致“城中村”内非法建筑众多，增加了拆迁改造难度，而且这些违章建造的民房很多是“六无工程”，存在质量安全隐患。（3）公共配套设施不足。目前我市大多“城中村”与城市在供水、排水、道路、有线电视等基础设施建设上不同步。如柳南区新云村两个小组的95%，约500人尚未用上自来水，靠打井取水，水质难以保证，而且该村的排水系统由于年久失修，存在严重的排水不畅的问题；城中区静兰村至今没有接通有线电视。大部分城中村道路不平、狭窄，没有路灯，与邻近广阔平坦的灯火通明的城市干道成鲜明对比。（4）未纳入城市公共服务体系，无法享受城市发展带来的公共服务。如在卫生管理方面，不少“城中村”没有被划入城市环卫保洁范围，导致垃圾清运困难，环境卫生状况差，成为我市环境卫生的死角。以上种种问题与城市景观极不协调。

　　（二）外来流动人口增多，社会治安状况较差

　　当前，我市“城中村”居住的人口主要由当地原有的农民、租用“城中村”农民住宅的城市居民以及外来流动人口三部分组成。随着城市的发展，外来流动人口增多，由于“城中村”的住房租金低廉，容易吸引外来流动人口，一些村镇的外来流动人口已经是本地人口的数倍。如磨滩村流动人口达9184人，是本村人口的10倍，新云村流动人口达7900多人，是本村人口的5倍。由于外来人口流动性强，职业身份复杂，加之只能按农村模式配置警力，而不纳入城市模式配置警力，往往形成治安死角，缺乏有效的监管，给日常治安管理带来极大的不便，成了城市“治安死角”。

　　（三）征地与安置衔接不够，失地农民经济来源不稳

　　长期以来，土地作为农民生存的主要载体，承担着为农民提供基本生活来源的重要使命。近年来随着城市建设力度加大，“城中村”的大量农业用地被征用，“无地户”、“无地组”、“无地村”增多，根据初步统计，市区“城中村”失地农民约占农村人口的30%。如城中区静兰村有“无地户”近600户，9个村民小组就有3个属于“无地组”；磨滩村共有89户成了“无地户”。这些失地农民的生活出路问题摆在各级政府面前。一方面村、组的集体资产（门面、市场、厂房等）被征用后，并没有相应的安排三产用地，致使集体经济受到严重影响，原来用于补贴农民生活来源的集体经济收入也减少或没有了。如磨滩村三队，2003年福德房地产开发公司征用该队土地110亩，门面43间，导致该队集体经济收入下降20多万元；新云村2000年以来被征地209亩，门面几十间，导致该村集体经济收入由120万/年下降到40余万/年。另一方面由于缺乏必要的组织、引导，部分失地农民的征地补偿金没有得到合理利用。近年来，随着我市征地拆迁力度加大，每年大量征地补偿款流入农民手中，一些村所得补偿款多则上亿，少则也有上千万。有的农民由于缺乏好的投资指导，完全不顾自身条件，将补偿款用于购买小车等高档消费品，甚至用来购买*********，补偿款一旦用完，基本生活来源缺乏长远、稳定保障。第三，由于我市大多采取以村民小组甚至单个农户为单位进行征地，不经过村委，这虽然加快了征地进度，但是本该用于集体事业发展的土地费也随同青苗费和安置费发到村民手上，或留存给村民小组，导致村委对土地费的使用缺乏必要监督，不当使用现象经常存在。

　　（四）社会保障体系不健全，村民的社会保障无着落

　　虽然我市一些“城中村”建立了初步的社会福利制度，但是与城镇社会保障体系相比，这种福利制度覆盖范围小、水平低、不系统、欠稳定，不能满足在“城中村”改造的过程中失地农民的社会保障的要求，因此必须将失地农民纳入到城镇社会保障范围。但是由于城乡二元分割，根据现行的劳动保障政策规定，农业户口人员有单位的，才可以参加社会保险；没有单位的，就不能参加社会保险。所以“城中村”大部分村民不能参加社会保险，也不能享受城镇居民失业人员就业的有关优惠政策。尽管目前领取补偿费后生活暂时有着落，但土地被征用后，村民失去了自己及子孙后代赖以生存的生活来源，村民难以实现可持续地生存与发展。

　　（五）政企不分的集体经济发展模式，影响了村委处理行政事务的职能

　　我市“城中村”村集体经济大多是由村委会代表全体村民将征地过程中留存在村集体的土地费的全部或部分，以及村民所得的安置费、青苗费的一部分通过入股的形式逐步发展而成的，组集体经济的发展模式也大同小异。在这种模式下，村委会既是一级群众自治组织，承担着全村行政事务的管理职能，同时又是村集体经济的管理者，村集体经济隶属村委管理，经济管理由村财务统一管理，这种政企不分的发展模式，有其有利的一面，可以更好地用村集体经济所得发展公用事业，如修路等；同时也可以节约运行成本。但是如果制度安排不当，就有可能产生腐败或投资决策失误，影响村委会的公信力，给行政事务的管理带来不利影响。如城中区静兰村在发展集体经济过程中由于不当担保和借款，造成350万元债权无法收回，集体经济蒙受重大损失，影响了村委会在村民中的形象，其他村也或多或少存在类似问题。

　　（六）户籍与计划生育是“城中村”改造必须解决的两个问题

　　按现在的户籍管理政策，本市“农业人口”变更为“非农业人口”，由本人自愿，提出申请，社区出具证明，复印本人户口本，身份证即可办理就地“农转非”。但“城中村”改造涉及“农转非”的人数众多，由于“非农业户”的地址栏上必须规范填写“街、路、巷”的门牌码，而现在“农业户”使用的门牌、地址是都是“村、乡、队”，因此要变更地址需要很多部门的协调、配合。如原来办理的房产证、土地证上的地址会与户口本上的地址不一致，需要各部门有效协调，对所需费用加以减免。

　　而“城中村”的计划生育问题，在村委会改为居委会（社区）后，农民的身份发生了变化，在执行计划生育政策过程中，“城中村”的居民按何种身份执行的问题需要妥善解决。如妇检问题，是按城市居民（一年两次）还是按农村村民（一年四次）；农民家庭奖励扶助政策（60周岁—72周岁农村计划生育家庭每人每月奖励50元）的执行问题，二孩生育指标发放问题等，按村民与居民两种不同身份执行有两种不同的做法。“城中村”改造后，这些问题是否马上按居民身份执行，还是制定过渡期执行，有待出台相关规定、文件来进行规定。

　　（七）历史遗留问题较多，影响城市发展

　　在各村发展过程中，因种种原因产生的历史遗留问题是“城中村”改造必须要解决的。如一些村的集体资产，如门面、楼房宾馆未办手续或手续不全，需要及时补办有关手续，否则将影响到集体资产的评估，也将影响到“城中村”的改造；不少村民的房产由于种种原因也未办有相关证照，需要及时补办；乡镇、村的集体债务、债权处置问题；征地过程中少征多用、土地权属纠纷问题等。

　　综上可见，“城中村”问题的存在，与我市人民群众日益提高的生活水平不相适应，与迅速变化的城市容貌不相适应，与城市经济社会发展和现代化的要求也不相适应，“城中村”已成为影响我市城市发展的一个重要因素。因此，要切实加快我市“城中村”改造的步伐。

 

　　三、柳州市“城中村”问题形成的原因

　　在我市城市化发展速度不断加快，城市面貌日新月异的情况下，我市“城中村”的问题日益突出，其产生的原因主要有以下几个方面：

　　（一）经济原因

　　以地生财是导致我市“城中村”问题的经济原因。在城市化发展与城市生活的压力下，文化水平与工作技能较低的“城中村”农民为了谋生，自然地选择了一条风险小收益大的以地生财的道路。因此，“城中村”的土地利用、开发建设行为完全取决于土地收益分配的比较利益。我们调查发现：村集体对土地征用的收入小于违法用地的收入；而村民的私宅出租收益大于集体分红的收益。在逐利心理的驱动下，村集体违法违规用地、违章建房就不断发生，村民滥建私房也屡禁不止，以期获得更大收益。同时，由于“城中村”优越的地理区位和周边完善的城市基础设施使“城中村”土地极具升值潜力和开发价值，以及土地制度的城乡差异造成“城中村”土地权属和使用混乱，部分村集体在利益驱动下，以发展三产为名，盲目扩展，违法占地，租地建设，从中获利。因此，经济原因是我市“城中村”形成的诱因。

　　（二）政策原因

　　城市规范化管理不到位是产生“城中村”问题的政策原因。在我市城市化扩展过程中，政府在取得城市发展需要的土地后，对“城中村”的改造缺乏系统的思路和政策，忽视了及时改造，基本上将“城中村”事务留给城中村自己解决。在这种情况下，“城中村”集体经济组织既要负担本村的基础设施和公共服务设施的建设，又要维护本村的计划生育、社会福利、治安等社会管理。在传统村落组织结构及社会网络关系影响下，“城中村”的管理仅限于本村人管理，而对逐渐聚集的外来人口的管理既无意也无力承担。从而导致了“城中村”基础设施落后、偷盗抢、黄赌毒产生、脏乱差蔓延的局面。

　　（三）体制原因

　　落后的土地管理体制是造成“城中村”问题的体制原因。在我市城市化过程中，基本上直接保留了城中村土地的集体所有制性质，有个别村虽然实行了土地国有化，但通过给“城中村”划定集体工商发展用地和宅基地的方式，使“城中村”土地事实上具有无偿、无限期、无流动使用的行政划拨特征，而又没有设计好系统的管理制度。在这种体制下，村民在认知上，并不觉得国有化后“城中村”土地与以往有什么不同。但在利益驱动下，村民便千方百计规避政府监管，脱离城市规划的引导与控制，结果形成了大量布局混乱、横七竖八、密不透风的村民楼。

　　（四）客观原因

　　政府不能为大量外来人口提供足够的廉租屋是刺激“城中村”违法滥建的客观原因。在我市快速城市化过程中，受土地资源资金的限制，政府一时无法提供足够的廉价住房供广大的外来人员租住。这就为“城中村”违法私房的建设提供了大量的市场需求。当城中村以优越的区位条件低廉的房租吸引了大量外来人口之后，政府即使再建廉租房，也因为成本和区位的因素而难以让外来人员从“城中村”中搬出。

 

　　四、“城中村”改造的目标、原则和主要内容

　　加快推进“城中村”改造是我市建设特大城市的需要，也是我们加快推进城市化，改善我市城乡二元结构，构建“和谐柳州”的需要，为此，我们必须明确目标，稳步推进。

　　（一）“城中村”改造的目标

　　通过实施“城中村”改造，彻底改变我市“城中村”城乡二元分割的管理体制，实现由农村管理体制向城市管理体制的转变，由农民向城市居民的转变，由农村集体所有土地向城市国有土地的转变，由农村村庄向城市社区的转变，由政企不分的集体经济向规范的股份制企业转变，用2—3年的时间将建成区内“城中村”建设成为设施完善、治安良好、管理规范的现代文明社区。

　　（二）“城中村”改造应该坚持的基本原则

　　1、坚持科学规划原则。在城市总体规划、分区规划指导下科学制定我市“城中村”改造规划方案，坚持统一规划，合理布局，以规划为指导，综合开发、完善配套、突出重点、逐步改造。做到先规划后实施，无规划不实施。

　　2、坚持以人为本原则。一切从群众的利益出发，维护好群众的合法权益，正确处理国家、集体和村民的关系。

　　3、坚持稳步推进原则。做到先试点后推开，在每个城区先选择1—2个村进行试点，然后再全面铺开；条件成熟的先改，不够成熟的后改。

　　4、坚持自上而下原则。实行分类指导、分区推进、分级负责，做到领导重视、组织得力、措施有效。

　　5、坚持因地制宜原则。根据每个村的不同情况制定不同的方案、切忌“一刀切”。

　　6、坚持市场化运作原则。充分发挥各方的积极性，通过招商引资，吸引外来资本和民间资本，多渠道筹措改革资金。

　　（三）“城中村”改造的主要内容

　　1、集体资产的股份制改革。包括制定改革方案，房产、土地确权，进行土地变性，清产核资和资产评估，资产量化和配股，成立股份合作公司等。

　　2、科学处置土地。通过合法、合理的程序，有步骤地将“城中村”的土地由集体所有变为国有土地。

　　3、撤村建社区。办理村民集体“农转非”手续，依法撤销村民委员会，成立或调整社区居委会。

　　4、旧村改造建设。根据城市总体规划和“城中村”改造方案，进行“城中村”改造工程建设，完善市政基础设施。

　　5、处理历史遗留问题。对各村的土地、债权、债务等历史遗留问题进行调查、核实、集中处理。

　　6、建立社会保障体系。对“城中村”的改造同时，按照有关法律法规开展社会保障体系工作。

 

　　五、柳州市“城中村”改造的若干对策和建议

　　（一）“城中村”改造首先要对“城中村”集体资产进行股份制改革，做到政经分离

　　目前，柳州市“城中村”的农村集体经济组织与村委会及村民小组是政经合一的。“城中村”相当部分农民已无地而享受土地补偿形成的集体资产经营收益，他们相当部分已分散居住于城市各街区，只不过保留了“城中村”村民的身份，而“城中村”改造使得相当部分村改居已不是原来意义的区域和居民。但他们还是“城中村”的集体资产中集体所有的一员，所以“城中村”改造的第一步必须是对村里的集体资产进行股份制改造，保证“城中村”村民在村改居中他们的正当经济权益。具体步骤如下：

　　1、尽快开展“城中村”集体资产清产核资工作。清产核资是农村集体资产股份制改革的基础。清产核资工作由农村集体经济组织负责，组成清产核资小组，其组成人员须经村民大会通过；清产核资结果须经村民会议确认，必要时可进行资产评估，评估所需费用由村集体经济组织负责；市、城区及乡镇的农业、财政等部门要加强对清产核资工作的指导、监督。

　　2、做好集体资产确权和补证工作。确认集体经济组织的资产为集体经济组织所有，不划给社区。确认村集体资产的土地权归属村集体经济组织所有，并以国有土地手续给予办证，对于手续不全的房产给予补办房产证。

　　3、做好集体资产股份量化工作。首先，量化股份合作资产。农村集体经济组织转制中，要正确界定集体股与个人股。个人股的收益归个人所有；在“城中村”改造完成前，集体股的收益，除了扩大再生产外，主要用于社区管理和公共福利事业建设。转制时，一些可量化到个人的存款或用征地款集中购置的物业，可量化到个人，按股兑现，也可继续集中经营，按股分红。其次，细化集体资产的管理。原则上村级集体资产不得量化到个人。可以按照《公司法》的要求，组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。由于柳州市现有村及管理区的集体经济组织的运作、分配情况差异较大，在市国资委指导下可由各城区有关主管部门根据各城区情况，尽快制订相应的集体经济组织转制及转制后集体资产的管理规定，对现有的和今后新增的集体资产及新设社区居委会管辖的居民人数和户数可根据实际情况而定。撤村后增设的社区居委会的日常办公经费和居委会专职人员的工资、补贴按现行的规定和标准，由城区财政承担。

　　4、组建股份合作制经济组织。“城中村”村委会撤销的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制公司（企业）。转制中必须依法进行清产核资、资产评估。资产数额巨大、产权关系比较复杂的村集体经济组织，原则上应该经社会上有资质的资产评估中介机构来评估。城区政府可委托有关主管部门组织有资质的专业人员成立资产评估机构，对村集体经济组织的资产进行评估，经村民大会确认。资产评估后，各村可根据自己的实际情况制订具体的转制方案，经村民大会通过后，报城区政府备案。

　　（二）“城中村”的改造，土地处置是关键

　　1、农村集体土地的处置

　　撤村建居后，根据各地经验，大多数是将“土地集体所有转为国家所有”。依法按有关程序和规定将原村、组的集体土地一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，对土地使用权人核发“城中村”改制国有土地使用证。原集体经济组织兴办企业的用地，土地使用权作价入股后确认给该企业。原“城中村”的其他土地使用权确认给转制后组建的股份制企业。“城中村”集体土地转为国有土地之后、改造建设之前，原农用地承包人可继续承包经营。因实施城市规划需要使用该土地的，应收回承包权。

　　但是，国内有关专家认为，根据我国宪法第10条和土地管理法第二条规定，集体土地要转为国有土地，只能采用“征用”途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。而地方人大、政府制定的“城中村”集体土地转为国有土地规章和条例均不具法律效力。因此，有关专家建议，在“城中村”集体土地变为国有土地的作法上必须走相应的程序，即由政府“为公共利益的需要”进行征用。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，在征用前，由农村集体解除与农民农村土地承包合同，并给予相应的补偿，土地使用权由集体收回后，政府依法征用为国家土地，给村集体相应补偿。

　　“城中村”集体土地变为国有土地后，国有土地的使用权可以依法转让，但任何单位不得无偿调用；转为国有的土地使用权转让、出租、抵押或土地用途改变的，应按有关法律、法规办理手续。“城中村”异地建设需使用的土地，由市人民政府采取置换方式予以保障，并办理土地登记手续。置换出来的土地以及 “城中村”改造范围外近期城市规划属于经营性土地的，纳入本市土地储备。因实施城市规划，需要收回使用权的，按柳州市征用集体土地补偿安置的有关规定给予补偿。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。

　　2、调整自留地

　　村委会撤销后，今后不再配给自留用地。市政府原已明确配给并已核定的自留用地，经办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有，并按现行有关法规，以历史用地办理建设用地手续和国有土地登记手续，核发《建设用地批准书》和《国有土地使用证》；其合法的地上建筑物尚未取得《房地产证》的，经办理有关手续后，核发《房地产证》。今后如该土地、房产进入市场，需按有关规定补交国有土地出让金。以后因城市建设开发需要使用这些土地和征用房产，按土地使用权属变更，参照市政府制定的土地征用补偿标准或城市房屋拆迁补偿标准进行补偿。

　　3、宅基地处置

　　“城中村”改造建设之前，宅基地使用人可继续使用原宅基地；“城中村”按照规划改造完成后，根据相关规定给宅基地使用人核发国有土地使用权证。经市国土局宅基地清查后，合法的宅基地及建筑按《柳州市农村房地产权登记规定》换发《房地产证》。城中村改造范围的土地，属国有土地，今后不再配给村民宅基地。

　　（三）关于“城中村”改造的规划和建设问题

　　1、“城中村”建设改造应在柳州市城市总体规划指导下进行，同时由政府组织有关部门在城市总体规划、分区规划指导下编制“城中村”改造总体规划，报市规划委员会讨论并经市政府批准后作为指导全市“城中村”改造的依据。其中的用地规划，建设规划均统一于城市规划。采取申请改造和征地改造等方式开展“城中村”改造建设。根据城市建设需要或“城中村”集体经济组织申请，市政府会同相关部门、城区政府召开专题会议，研究确定近期拟推进的“城中村”改造项目或工程，属征地改造的，适时向社会公布，提前做好招商及安置的准备工作。“城中村”改造中的城市道路、排污、环卫等市政基础设施和供水、供电、供气等公用设施，纳入城市市政和公用设施建设统一管理。“城中村”改造中用于安置原村民的住宅用房建设，按有关规定享受本市优惠政策。

　　2、“城中村”的改造和小区建设，可采用多种方式，兼顾村民、投资者、政府三方利益，实现“三赢”。（1）各城区政府在“城中村”改造规划方案指导下，以村庄为单位，组织编制改造控制性详细规划，经市规划行政主管部门审核批准后，作为城中村指导实施的依据。在建设新村新区上，统一标准，统一要求，形成特色与规范。（2）在改造中留出部分村（小区）集体和村民（居民）发展三产用地，保证他们有赖以生存和可持续发展的土地空间。（3）在安置“城中村”改造居民（原村民）住宅的基础上，适当留出部分用地，允许在“城中村”撤迁改造中和二、三产建设中，以村（社区）的股份制经济实体和村民（居民）招商引资或与开发商共同开发、开发商单独开发，利益共享。（4）对于城市规划区中的农村（社区）宅基地建设，应当集体兴建农民住宅小区。

　　3、改制后的“城中村”，其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行，不再执行村镇规则标准。改制后的“城中村”的市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围。有关事权参照现行市、区分管范围和分级管理的原则实施，管护经费原则上由区市政维护费承担，由于管护面积的增加，需要增加的管护经费，按市、区两级使用城市建设维护经费的办法在新的财政年度根据实际予以调整。原“城中村”转制的社居委会要加强社区建设，社区建设的经费（包括小街、小巷的修整、美化、净化），除市、区已明确负责的以外。在“城中村”改造完毕之前，依然从转制的股份制企业（公司）集体股收益中支付。

　　（四）妥善处理好“城中村”改造的房屋权属登记管理

　　1、“城中村”改制后的原村集体经济组织的房产，由改制后的股份合作经济组织持《国有土地使用权证》、原《房屋所有权证》或房产权属证明文件、村集体经济组织改制为股份合作经济组织的批准文件。工商登记文件等材料到市房产管理部门办理房产变更登记，领取《房屋所有权证》

　　2、对于“城中村”改制前，已办理原集体土地《房屋所有权证》的房产，改制后房屋状况没有变化的，权利人应持原《房屋所有权证》等材料到市房产管理部门换领国有土地 《房屋所有权证》。房屋所有权主、客体已发生变化的，权利人应当按照现行城市房屋权属登记的有关规定向市房产管理部门申请办理房产转移、变更登记。换领国有房地产证，暂缓缴纳国有土地使用权出让金，若该房地产进入市场交易，须补交国有土地使用权出让金。

　　3、对于“城中村”改制后，已向市房产管理部门办理变更登记的房屋需上市交易的，应当按照现行城市房屋权属登记的有关规定向市房产管理部门办理房产转移登记。自然人、法人或其他组织在“城中村”改制后的国有土地上新建房屋的，权利申请人应当按照现行城市房屋权属登记的有关的规定，向市房产管理部门申请办理房产初始登记。

　　4、未办理集体土地《房屋所有权证》的房屋，权利申请人应当向房屋所在市房管部门申请补办集体土地房屋权属初始登记。

　　5、1978年1月1日（《土地管理法》实施之日）起至1998年12月31日（《土地管理法》修订后实施之日前）止，原村民经批准使用原农民集体所有的土地兴建房屋，超过规定标准（包括一户多宅和一宅超面积）的，由建房者对超出标准部分按历史用地补缴国有土地使用权出让金后，予以确认土地使用权和房屋所有权，核发国有房地产权证。

　　6、1987年1月1日起至1998年12月31日止，原村民未经批准或超过批准面积的（包括一户多宅和一宅超面积）占有用农民集体所有土地建设的房屋，其中依照城市规划和土地管理的有关规定处理后允许保留使用的房屋，在申请补缴国有土地使用权出让金后可办理国有房地产权登记，其他房屋不予办理房地产权登记。

　　7、1999年1月1日起，原村民未经批准或者超过批准的面积（包括一户多宅和一宅超面积）占用农民集体所有土地建设的房屋，按修订后《土地管理法》及其相关法规的规定执行。

　　8、离婚后返村的村民及其子女，回原籍的职工、复员退伍军人和离退休干部，在2001年9月1日（《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》施行之日）前回乡定居的华侨和港澳台同胞使用集体土地兴建的房屋，参照原村民房屋的标准和办理程序予以确认其土地使用权和房屋所有权。

　　9、“城中村”内的非村民使用集体土地兴建的房屋，参照原村民房屋标准和办理程序予以确认其土地使用权和房屋所有权，但应先补缴国有土地使用权出让金。

　　10、“城中村”内占用集体土地建设的农村“集资房”，按照市政府有关规定处理。

　　（五）“城中村”改造中必须同期进行社会保障体系建设

　　“城中村”社会保障体系建设应当与撤村建居工作同步开展，建立和完善农转非人员养老、医疗、失业等社会保险制度，实现与城镇职工社会保险接轨。“城中村”改革中应当从集体资产中预留农转非人员社会保障经费。农转非劳动力和村集体经济组织应当按照国家和本市规定参加社会保险。男年满60周岁、女年满55周岁的农转非人员，则由政府和村集体经济组织解决部分基本生活费；将符合城市低保条件的农转非人员全部纳入城市最低生活保障体系，尽量做到应保尽保。

　　（六）“城中村”改造后的计划生育政策

　　农业人口成建制转为居民户口的，从转为之时起五周年内执行农业人口生育政策，满五周年执行非农业人口生育政策。在计划生育服务管理上，实行“属地管理，单位负责，村（居）民自治，社区服务”的管理体制，按辖区管理。有以下情况的，不得享受本政策：村委会改为社区居委会之前，已外嫁到其他城镇居住满5年，户口仍未迁出的已婚育龄妇女；非农户口嫁入，在村委会改为居委会前仍保留非农业户口的；农转非后户口迁出本社区居委会，虽已持有二孩生育证，但未怀孕的(城市改造拆迁迁出除外)。

　　（七）“城中村”改造后教育管理体制的改革

　　“城中村”改制以后，原“城中村”学校转为公办学校的，资产所有权转为法人产权，由学校管理使用，教育用地、校舍及教学设施设备不得挪做它用。校区集体土地转为国有土地，校区土地、校舍、教学设施等资产，由于城市建设需要撤迁的，由政府以同等价值的土地就近置换等方式进行补偿。学校归由城区教育行政部门管理，学校建设纳入城市教育发展总体规划，其办学经费参照现行中小学管理体制执行。学校“普九”的合理负债由城区人民政府纳入财政预算逐年偿还。“城中村”的适龄儿童、少年，由城区教育行政主管部门负责安排，按学生家庭住址就近分配入学接受义务教育。“城中村”学校学生享受市区学生同等待遇。

　　（八）“城中村”改造中农转非人员的就业安置

　　1、要建立“城中村”农转非人员失业登记和就业服务制度。在撤村建居的同时，建立完善劳动社会保障服务体系，负责做好“城中村”农转非人员的失业登记、就业登记和就业推荐工作。

　　2、坚持征地单位优先招用、劳动者自主择业、政府促进就业的方针，解决好农转非人员的就业问题。要鼓励各类企业、农村集体经济组织和其他用人单位吸纳或招用农转非劳动力。各类企业招用农转非劳动力参照企业招用下岗职工的奖励政策进行奖励

　　3、鼓励农转非人员自主创业。农转非人员自主创办民营企业或从事个体工商经营的，可享受民营企业优惠政策和城镇下岗职工自主创业同等优惠政策。

　　4、多渠道筹措农转非劳动力职业技能培训和就业补助资金。在征地安置补偿费中提取一部分用于农转非劳动力职业技能培训和就业援助；市政府、城区政府分别从本级财政安排专项资金用于农转非劳动力的职业技能培训和就业援助，市、城区政府安排的职业技能培训和就业援助资金，每年列入财政预算，实行专款专用，不足部分由城区给予补足。

　　（九）关于“城中村”撤村建居。

　　1、撤村与建居要衔接，防止出现管理空白。原则上应该拆一村建一居，但对于无地村和仅有少量土地，但管辖区域不足以设立新的社区的村庄，则不再新建社区居委会，将其合并或调整到就近社区即可；原“城中村”管辖区域达到新建社区居委会条件的，可以新设社区居委会，管辖范围与原村委会管辖区域一致。撤村建居要征求多数村民同意，在完成集体资产股份制改革的基础上进行，报城区人民政府批准。

　　2、妥善安置原村委会委员和处置村办公场所和公共设施。“村改居”后，若为新建社区，则原村民委成员直接过渡为社区居民委员会成员，任期届满后依法参加社区居民委员会选举，原村委会办公场所和公共设施，按有关规定全部或部分由新建社区居委会继续使用，产权归股份合作经济组织所有。如属调整合并到其他社区，则通过政府补助原村委委员一定资金的形式，解除村委委员职务，原村委会办公场所和公共设施，归股份合作经济组织所有。

　　3、在撤村建居中贯彻《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发全区进一步改革户籍管理制度实施办法的通知》（桂政办发[2005]35号）文件精神，建立城乡统一的户口登记管理制度，取消城乡分割的按农业户口、非农业户口登记常住户口的办法，在经常居住的地方登记为常住户口，一个公民只能在一个地方登记常住户口，统称“居民户口”，不再分“农业户口”和“非农业户口”。在就业、入学、就医和社会保障等方面享受城市居民同等待遇，并履行城市居民义务。

 

　　六、加快“城中村”改造的几点建议

　　（一）尽快组建“城中村”改造领导机构

　　为了确保“城中村”改造工作顺利推进，应该成立市、城区、乡镇三级“城中村”改造领导机构，作为指导各级“城中村”改造工作的临时机构，下设办公室，并根据“城中村”改造的主要内容设立集体资产股份制改革组、土地处置组、撤村建社区组、旧村改造组和遗留问题处理组，由各相关部门抽调人员组成。

　　（二）出台柳州市“城中村”改制与改造的政策、规定

　　建议在充分调查研究基础上，出台柳州市“城中村”改造配套政策。重点解决集体资产确权；房屋权属登记；土地变性；资产评估；成立股份合作公司；农转非后计生、妇检、计划生育奖励政策的执行；社会保障体系建设；旧村改造中市政公用设施建设管理；招商引资等方面存在的问题。

　　（三）编制柳州市“城中村”改造规划

　　建议在市政府统一领导下，由市规划局及各城区政府牵头，联合市建委、发改委、国土、公安、农业、财税及政策研究等部门，着手编制柳州市“城中村”改造规划，明确指导思想、方针、原则、目标要求、战略步骤和政策措施，经政府批准后，有计划、分步骤地推进。制订规划时，一要注意处理好城市发展的局部与整体，生产与生活，经济发展和环境保护的协调发展。要考虑长远利益，克服短期行为，既要对历史负责，又要对现在负责。二要重视规划的科学性和超前性。应该在城市总体规划指导下精心规划每个地块，要有超前眼光，坚持高起点、高标准、高水平。三要努力提高规划的透明度，提高群众参与性，使城市发展做到科学决策、民主决策，更好地发挥专家的作用和社会的监督。

　　（四）依法、分类、分步推进“城中村”的改革

　　“城中村”改造必须有多样化的改造思路及模式与之相适应，因地制宜，充分参考全国各地的做法及相应的改造管理规定、办法、吸取先进经验。目前宜选择没有农用地或农用地较少的或条件较好的柳北区的雅莲村、黄村村、柳南区的磨滩村、鱼峰区的驾鹤村、城中区的窑埠村等部分村民小组居住地作为试点，待取得成功经验后再向其他“城中村”推广。

　　（五）加强对“城中村”改革的领导

　　“城中村”改制是一项十分复杂的系统工程，各城区党委、政府和各部门要充分认识新形势下进一步推进城乡一体化的重要性、紧迫性，把“城中村”的改革摆上重要议事日程，把它作为城市建设工作的一项长期的战略任务，设立专门机构，精心组织，订章立制，编制实施方案，狠抓落实，严防集体资产流失，防止在改革中出现偏差。

　　

　　课题负责人：谢名洋

　　课题组组长：黄劲

　　课题组成员：秦卫红、韦学霖、卢懿、周国云、

　　张勇、成小红

　　执 笔 人：黄劲、秦卫红、韦学霖

　　（责任编辑：朱江林 校对：韦学霖）