柳州市政府发展研究中心《加入WTO与柳州市行政管理体制改革》课题组

执笔：余瑞军 秦卫红  刘礼国

前  言

WTO是一个独立于联合国的国际性经济组织，主要通过实施贸易政策审议机制、争端解决机制、补贴纪律、可持续发展、服务贸易自由化、知识产权保护和贸易政策、法规的透明度等措施，履行协调、管理和维持世界经济正常秩序的职能，以推动世界贸易自由化目标的实现。2001年12月11日，经过十五年艰苦的谈判，我国正式加入WTO，标志着我国对外开放进入了新的阶段，对于加快我国社会主义市场经济体制的建立和完善，促进我国进一步对外开放以及在更广阔的领域参与国际经济技术合作与竞争，融入经济全球化进程，加快我国经济发展都将发挥十分重要的作用。因此，加入WTO是一次难得的历史性发展机遇。但是，由于WTO是以规则为基础的政府间国际组织，它要求各成员方之间的经济贸易活动必须建立在公平、公正、公开的原则之上，用法制的手段来确保规则的执行。事实上，我国加入WTO ，与其说是中国的企业或中国经济加入WTO，倒不如说是政府加入WTO。因为，从WTO制定的各项规则来看，在签署的23个协议共492页文件中，只有2个条款提到企业，其他都是规范、监督和约束政府行为的内容，从关税和技术壁垒的实施，补贴，贸易争端的解决，贸易法律法规的制定等，都是针对政府进行规范的。毫无疑问，加入WTO，对我国现行的、建立于计划经济时代的政府行政管理体制必将产生极大的冲击。

柳州市和国内许多中小城市一样，不具备自行制定法律法规和对我市现行行政管理体制框架进行重大调整的权力，行政管理体制只能遵从国家行政管理体制的规则。面对入世的冲击，市政府必须在充分遵循国家有关法律法规和WTO规则的基础上，结合柳州市的实际，在国家法律法规允许的范围内，通过深化改革，强化服务，完善机制，真正按照市场经济的要求转变政府职能和管理方式，逐步实现由高度集权向合理分权转变，由行政命令向市场主导转变，由审批经济向监管服务转变，构建起既适应WTO运行规则，又符合社会主义市场经济体制要求，廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。基于上述思路，本课题的主要任务就是重点分析柳州市行政管理的现状及其存在问题，探索建立起与WTO规则相适应的、符合柳州市市情的行政管理体系。

第一部分  我国现行行政管理体制与WTO运行机制的冲突

加入WTO，标志着我国进入以多边贸易协定为核心的世界经济体系，表明国际社会对中国经济体制改革和经济体制的认同。同时也意味着我国必须遵循WTO的各项规则，自觉接受WTO各项规则和协议条款的约束，并按照有关承诺内容和要求承担相应的法律责任。这势必对我国现行行政管理体制带来较大冲击。总体而言，我国现行的行政管理体制与WTO要求的行政管理模式有着较大的冲突，主要表现在：

一、行政管理理念和管理职能的冲突

我国现行的行政管理体制产生于建国初期的特殊历史时期，具有浓重的时代特征。建国初期，为尽快打破西方列强的经济封锁，改变我国战后百废待兴、生产技术水平低下、生产能力不高和社会资源匮乏的落后局面，促使国家综合经济实力在短时期内得到增强，我国政府借鉴苏联的模式，建立起了以全民所有、统购统销为基本特征的社会主义计划经济体制，由政府通过行政指令对社会资源、公共产品实行统一调配。在这种体制下，政府的行政管理职能主要体现在经济管理职能方面，即对社会资源和公共产品实行统一调配。政府管理的基本定位或说管理的核心就是如何把有限的资源、产品调配到国家建设最需要、最合理的地方去，使其效益（包括社会效益和经济效益）最大化。由于我国实行的是全民所有制，解放之初就已对全国的民间资本实行了社会主义改造，成为国家所有。加上当时资源紧缺，设立企业，必须由国家根据经济社会发展的需要来决定，因此形成了国有企业一统天下的局面。企业的产、供、销以及产品分配，都是通过国家的计划来实现，企业成为各级政府机构的附属物，企业缺乏自主经营权。这种管理体制下的政府和政府职能，一是把企业和市场管的太死，不重视价值规律和供求变化；二是不用经济和法律的手段管理经济，而是指令性计划和行政手段控制一切；三是机构臃肿、重叠，人浮于事，效率低下。由此产生了阻碍经济发展的政企不分、政府对经济活动干预和限制过多、政出多门、管理不规范、执法太随意，人为造成政府管理部门与市场经济实体的地位不对等等一系列弊端，一些政府机关及其管理人员利用手中的资源调配权，随意干涉企业的具体经营活动，甚至侵吞国有资产，导致国有资产大量流失。尽管改革开放以来我们进行了多次改革和调整，也取得了较大的进步，但总体上看，我国行政管理体制并没有从根本上得到调整。

WTO是以实现世界贸易自由化为目标的国际经济组织，其核心是要在全世界推行市场经济原则，也就是要在世界各国建立起对本国和外国生产者、贸易者和投资者都非歧视性的经济体制和法制环境，世贸组织所要求的国民待遇、最惠国待遇、市场准入、公平竞争等原则都是为了在全球范围内实现这一目的。WTO强调经济贸易的自由化和公平环境，决定了在WTO框架下政府的主要职能不是直接管理经济，而是具有包括为对经济活动进行宏观调控、制定经济贸易政策、经济建设营造良好、监督和维护市场公平竞争和法治环境，开发人力资源、调节社会分配、发展文化教育、维护社会生态平衡、确保社会公共安全等在内的多方面职能，属于公众政府和市民政府。

不言而喻，我国现行的行政管理体制与WTO规则要求的政府管理体制在管理理念上产生较大冲突，集中体现在对经济活动的管理问题上。解决这一冲突问题，就是要尽快按照市场经济的要求，转变思维，转变政府职能，重新明确政府作为市场经济的一个裁判和规则制订者的地位和作用。彻底抛弃政府对企业和经济活动干预过多、管理过细的传统思维，纠正“以经济建设为中心，就是直接运营经济为中心”的认识误区，正确处理好“以经济建设为中心”和“政府直接管理经济”的关系，把“管理经济”转变为“服务经济”；实行政企分开，让企业成为市场竞争的主体，逐步取消补贴和不合理的政府支持措施，用经济和法律的手段对经济贸易进行管理，保护知识产权，创造良好的市场竞争环境，维护国内外市场的公平竞争。

二、行政管理方式和手段的冲突

我国的行政管理体制带有浓重的计划经济色彩，实施管理的主要方式是行政命令、行政干预和指令性计划。由于各职能部门都具有在自己管辖范围内行使对资源的配置权，有些部门还实行垂直管理，因而很容易自成体系，各自为政，部门之间相互分割制肘，难以形成合力。各部门发挥管理职能，更多的是通过下发行政命令、文件等指令性方式。尽管经过改革开放近20年来的改革和调整，行政对经济的干预程度大大减少了，尤其是近年来，我国切实加大了经济立法工作力度，使经济领域的法制意识不断得到加强，但不可否认，行政对经济随意干预、权大于法、执法部门有法不依、执法不严、行业垄断和封闭等现象仍在较大范围内存在，企业间出现经济纠纷，当事双方想得更多的是找政府和部门协调解决，而不愿意找法院。一些政府部门出于某种考虑，往往也愿意充当双方的调解者。这些现象表明，以行政命令为主要管理方式的我国现行行政管理体制，在运作方式和管理手段上，难以适应WTO规则的要求。

相反，在WTO框架下，政府管理经济的主要手段是法律和经济手段，政府对经济实施管理，主要通过经济立法和利用经济杠杆进行。经济贸易争端的解决也主要通过法定的程序，依照法律解决。当经济发展需要政府发挥作用时，政府也主要通过实施宏观调控、汇率调整、税收调整等经济杠杆来达到管理的目的。

解决我国行政管理方式和手段与WTO规则的冲突，必须从以下几个方面着手：首先，要切实加强经济立法和法制建设，强化全民的法制意识。要在认真清理与WTO规则不相符的法律法规的基础上，尽快完善我国经济立法体系，建立健全各类法律法规，把经济建设的各种行为都置于法律的监督和管理下，实现管理方式从行政命令向依法办事转变。其次，制定有利于发挥市场作用的规则和立法保障，有效发挥市场竞争机制这只“看不见的手”在资源配置中的基础性作用，把类似于政府购买、公共投资、社会公益项目、国有资产管理及交易等涉及经济利益关系的活动纳入市场交易体系，增强透明度，减少一些政府部门控制的资源分配审批权、一些特殊企业享有的资源和商品交易特许权以及围绕钱权交换的寻租（即获取非生产利润）机会等。第三，政府必须真正放权，纠正职能错位、缺位和越位，把该由政府管理的事务如营造公平环境、制定政策措施、实施宏观调控、加强监督管理、发展教育文化、确保公共安全等管好，而把该由市场办的事交还给市场，最大限度发挥市场在资源配置中的基础作用，确保经济贸易的良性发展。

三、管理规则的制定和程序上的冲突

按照WTO透明度原则的要求，各成员国在制定各类法律法规，尤其是涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规、规章和其他政策措施，其制定过程必须是透明的（除涉及国家安全和机密的有关规定外），制定过程中要充分发扬民主，按照法定程序，广泛征求各方面，尤其是管理相对人的意见。对制定出来的各项法律、法规、规章和政策，政府必须在官方指定的刊物上予与公布，且公布时间必须提前于具体实施时间一个月以上。这项规定要求我们的政府在经济管理、公共事务管理、行政管理、人事制度及各项政策的制定等各项管理都要从缺乏透明度转向公开、公平、公正，在行政管理中和政策的制定中要实现民主化、科学化、法制化。长期以来，在计划经济的传统理念的影响下，一些行政管理部门或政策制定者在制定有关行政管理措施时，缺乏严谨、科学和实事求是的态度以及深入细致的工作作风，不深入到实际调查研究，不征求社会各界特别是管理相对人的意见，不分析措施出台的正反两面影响，不管是否具有现实操作性，把行政措施的制定过程神秘化，使一些本可以避免的缺陷无法避免，导致许多行政管理措施在实际中难以执行，最终成为一纸空文。一些部门之间的行政管理措施还出现“规章打架”，让基层和管理相对人无所适从，行政效率低下。近年来，虽然采取了一些措施，如政策出台实施前举行听证会、专家咨询会、颁布征求意见稿等措施，在一定程度上体现了民主、民意和专家的意识，但成为一种系统性的制度确定下来，我们要走的路还很长。特别是在规则制定的透明度问题上，一些行业行政管理部门、地方政府及其职能部门在规章制定过程中，更多地是从行业管理的角度出发，始终放不下管理者的架子，把政策措施的出台过程神秘化，鲜有考虑社会各界，特别是管理相对人的意见，法规和政策的透明度和预见性较差。近年来社会各界对一些行业管理部门反映强烈、行政诉讼案件不断上升就是一个明证。

解决这种现状，必须从制度上入手，必须建立起与WTO规则要求相符的、充分尊重社会各界特别是管理相对人意见的、具有法定程序和公开透明度的法律、法规、规章和政策制定程序。

四、行政管理效能的冲突

我国现行行政管理体制效能低下，主要体现在：一是审批事项过

多，审批环节复杂。据统计，在审批制度改革前，光是中央各部门的审批事项就达4000多项，各省、市的审批事项也在2000多项以上，审批事项几乎涉及社会生活的每一个方面。由于审批的实质就是限制竞争，审批项目过多，审批权力过大，审批环节复杂，必然导致以行政的权力代替市场机制，以政府选择（准确地说是政府官员个人的选择）代替市场选择，以审批代替管理，降低行政管理效率，使资源配置效率低下，市场经营主体交易成本增加，从而造成社会运行成本的增加。二是行政管理部门的职能缺乏明晰的法律规范，存在着职能交叉和模糊问题，很容易产生管理部门之间的“趋利避弊”现象，即对涉及资源配置权力、有利于本部门的事情，各部门都争着去管。反之，则以“不属我管”为由置之不理，其必然结果就是有关部门的相互推诿、扯皮，增加处理社会事务的成本。三是行政机构臃肿，公务员整体素质不高，责任心不强；思想观念陈旧，习惯于用传统思维和传统手段对待变化了的新形势；缺乏创新精神，知识结构不合理，缺乏熟悉国际通行的行政管理运行方式和WTO规则的人才，工作效率低下，难以适应加入WTO与国际社会全面接轨所必需的效率要求。

对于刚刚加入WTO的我国来说，行政管理效能低下的问题，在今后一段时间内将严重制约我国与世界各国经济的交往，削弱我国企业在国际上的竞争力，阻碍外资的进入。虽然从近年来我国在全国范围内采取了一系列的举措，如大力推进了政府机构改革，合理调整政府部门职能；大刀阔斧开展审批制度改革，减少审批项目和环节；加强队伍建设，提高公务员素质等，也取得了一定成效。但总体而言，许多地方的改革只重视形式，一些地方甚至流于形式，并没有从根本上转变一些政府部门、权力部门“管理”的思想根深蒂固、“服务”的意识十分淡薄这一直接影响行政管理效率的根源，因而改革过后行政审批项目多、审批时限过长，办事程序复杂，机关工作效能低下的问题，仍然没有得到根本解决。此外，长期以来，我国企业普遍存在的信用意识差，不遵守合同、长期拖欠债务等失信行为，与国际通行的守信经营格格不入，一旦在国际市场上与具有良好信誉、注重产品质量和企业品牌的外国企业竞争，必定处于极其不利的地位。

为适应入世要求，必须加快行政管理体制改革，改变不适应国际规则的管理制度和工作方法，建立符合国际规则的运行机制和与国际惯例对接的管理模式。程序繁琐不等于管理严密，办事拖拉不能叫从容不迫。要尽快提高行政管理的应变能力，提供“快捷、简便、通畅、真实、无误、周到”的服务和令人满意的办事效率，在国际交往中树立起中国政府的良好形象，尽快实现行政管理的科学化、民主化、法制化和现代化。

五、监督机制的冲突

市场经济的核心是法治和规则。世界上发达的市场经济国家首先也是市场规则严密、法律体系完善、经济发展有序、各项政策透明的国家。这些国家政府的一个重要职能是研究、制定经济贸易法规，并监督其严格执行，健全法治环境，确保公平的竞争环境。政府对经济的管理职能更多地体现在制定完善的监管体系，加强市场监管，确保规则的执行和公平的竞争环境。一旦出现违反规则或不公平的竞争，政府和相关部门、企业就会依照WTO规则的有关规定和国际上通行的解决贸易争端的机制，或采取报复性贸易措施，或设置非关税壁垒，或提起反倾销调查等，以此来保护本国企业的利益。这种监督不仅贯穿于贸易活动的全过程，并以事后监督为主，而且也是多层面的，政府、贸易监管部门、行业协会、企业以及媒体都在依照法律赋予他们的职责和权力发挥应有的作用。

与WTO规则要求相比，我国传统行政管理体制下的监管机制并不完善，作用也极其有限。在我国，作为经济运行规则的制定者和监管者，政府对所有经济活动行使着监督权。通过政府的监督，确保经济运行的正常和公平秩序。总的说来，我国政府及其部门行使监督权的主要形式是事前审批和事后监督管理。事前监督实际上就是行政许可制度，也即行政审批制。长期以来，我国在行政管理体制上采取设定行政许可、进行事前监督的做法，对于维护国家安全和公共利益，保护公民生命财产安全、合理配置公共资源发挥了积极的作用。但是，由于事前监督管理方式带有一定程度的主观性，并且成本高、效益低，除了那些通过事后补救难以消除影响或需要付出更大代价的问题外，对一般经济活动而言，事后监督管理手段更有效、更合理，特别是随着我国经济管理体制由计划经济向社会主义市场经济转变，计划经济体制下政府对经济活动的过多干预，审批项目繁多（几乎涉及所有经济活动和领域），且审批环节复杂，决定了兼具审批和监督职能的行政机关不可能有太多力量和时间去实施监督，而事实上，“审批等于监督管理”的观念在行政管理部门中普遍存在，事前监督管理也多流于形式。即使出了问题，行政管理机关往往也由于人员、财力等问题，通过下发管理文件、组织专项整治活动等临时性措施，缺乏长效管理的有效手段。因而可以说，传统行政管理体制下，行政管理部门对市场的监管是十分薄弱的，难以发挥保障市场公平、有序的监督职能。而且监督层面比较单一，社会监督、群众监督力量薄弱，作用并不明显。由于监督机制不完善、监督不到位、监管不力导致在经济活动中违法违规经营、失信、逃避管理、执法不力等现象普遍存在。近年来，我们不断在经济领域开展了各项专项整治活动，整顿市场经济秩序，并下大力气抓了审批制度改革，但如果不从体制这一根本上解决监督不力的问题，加快建立完善符合WTO要求的监督机制，必将使我们在世界范围内的竞争中付出沉重代价。

第二部分  柳州市行政管理的现状

研究柳州市的行政管理体制，不能把它独立于我国现行的行政管理体制。改革开放20余年来，伴随着我市经济体制改革逐步深化，政府在行政管理体制改革方面也进行了认真的探索，在转变机关作风以树立正确的行政管理理念；实施全民普法以增强依法行政意识；改革行政审批制度以转变行政管理手段；加快机构改革以转变政府行政职能；加强政务公开以规范行政管理制定规则等方面，采取了一系列措施，取得了较为明显的效果。柳州市近年来在经济建设与社会发展中获得了较快发展，人均GDP突破万元大关，工业经济实力不断增强，财政收入增长十分明显，城市建设不断进步，人民安居乐业，生活水平不断提高。这些成绩都充分证明了，我市的行政管理体系运转从总体上看是正常的，对经济与社会发展的支撑也是有力的，行政管理是有效的。但也应该看到，作为我国行政管理体制下的我市的行政管理体系，除了存在普遍的共性问题外，也还存在其他诸多不足，相对于入世对政府行政管理要求的行政服务要到位，经济管理不越位，社会保障和公共管理不缺位，依法行政不错位而言，还有相当大的差距，主要表现在：

一、对全市行政管理体系与城市经济社会发展的关系问题研究不多，对行政管理效能能促进城市经济与社会发展的作用认识不足，发挥不够。

柳州市是一个地级市，没有立法权，在行政管理机构的设置、职能的界定以及人员编制的配备等问题上，只能严格按照国家和自治区的有关规定办理，不利于我市结合实际，对行政管理体系进行有效的调整和配置，更好地发挥行政管理体系对城市发展的促进作用。尽管从去年开始，我们全面推开了机构改革，以审批制度改革为突破口，通过大幅削减审批事项，缩短审批时限，促使职能部门精简机构、人员，转变职能。同时结合机构改革，全面推进干部人事制度改革，改变过去对干部的使用方式，实行岗位竟聘上岗，解决了干部能上能下、能进能出的问题。但是，由于长期以来缺乏对行政管理体系的研究，对行政管理效能与城市经济社会发展的辨证关系认识不足，在各职能部门在促进城市经济与社会发展中的作用缺乏深入、系统性的研究和科学分析，因此，本次机构改革也并没有从根本上解决好行政管理机构的设置、职能的定位和划分以及管理方式的转变等问题。更进一步地，也就无法对现行行政管理体系作出科学合理的调整，实现行政管理体系在城市发展中的效能最大化作用。实际上，由于忽视了对行政管理体系的系统性研究，我市行政管理体系对城市经济与社会发展的制肘作用也越来越明显。行政效能低下已经成为经济社会发展的重要障碍。

加入WTO以后，我们将迎来对外开放的新高潮，我市能否抓住机遇加快发展，很大程度上取决于我市投资软环境。而一个地方行政管理的服务水平如何，已经成为软环境建设的重要组成部分。这些年来我市通过开展创建“文明机关”、机关作风整顿等活动，并制定形成了如“首问责任制”、“四牌制”、年度考核“一票否决制”等，使得全市机关作风有了很大的转变，原来群众反应强烈的“门难进、脸难看、事难办”、“不给好处不办事，给好处乱办事”的现象少了，机关的服务意识有所增强。但是由于长期计划经济条件下形成的“官本位”思想和把行政管理简单理解为“管人、管事、管财”的意识沿袭已久，加之我们没有从行政管理理念的高度来加以系统研究，缺乏一个长期的系统的计划。所以采取的措施往往是临时性的，运动式的，活动一过又死灰复燃。一些部门出于应付，虽然服务态度有所改观，但是没有将服务落实到减少办事程序、压缩办事环节、提高办事效率的具体行动上来，“难办的事依然难办”；吃拿卡要现象仍时有发生，影响了政府形象；行政服务不规范，以人情代替原则，事情能否办理，往往与办事人员的意愿和喜好有密切关系；一些执法部门及其执法人员执法水平不高，执法不公问题仍然存在。这些情况表明，要在我市各级机关及工作人员中牢固树立行政管理的服务意识，实行行政管理服务的法制化、规范化，还有很长一段路要走。

二、政企不分，影响了政府职能的调整。

我市是一个国有经济成分较重的工业城市，现行的行政管理体制最初是按照传统的计划经济体制的要求建立起来的，政府的经济管理职能带有强烈的行政色彩。由于政府对国有企业的直接干预过多，企业缺乏自主权，机制不活；同时由于政府将精力主要集中在国有企业，相应的忽视了公共管理职能，变成了所谓“国有企业的政府”，形成企业职能社会化、政府职能企业化的政企、政社不分现象。加入WTO后，政府职能将转向规划、协调和服务以及为各种经济主体创造公开、公平、公正的环境。因此，必须加快我市国有企业改革，使其成为真正意义上的市场主体，使政府职能真正转移到为各种所有制经济服务上来，实现政企分开。虽然经过过去几年的改革和调整，初步建立起了“三个层次”的国有资产运营监管体系，实施国有企业改革改组，加快了国有资本的战略性调整，推进国有资本的逐步、有序退出，也取得了一定成效。但从整体上看，政企不分依然存在。主要表现在：

（一）“三个层次”的国有资产运营监管体系尚有待完善。“三个层次”的国有资产管理框架基本上建立起来了，但由于监督机制不够健全，各相关部门的监督职能不够明确，且相互配合不够，不能形成合力，容易造成监督不到位；对资产经营公司的考核指标不够合理，不利于形成资产经营公司追求资本增值和资本扩展的有效机制；我市的国有资产授权经营面较窄，应该尽快明确其他尚未授权经营的国有资产的出资及保值增值主体；对于如何界定国有资产产权持有机构和授权企业的事权划分，确保出资人到位，办法和途径不多，有待进一步探索。

（二）一些国有企业虽然进行了公司制改革，但是产权结构单一的问题没有得到根本解决。我市已改制的39户企业中，国有独资企业占17户，而已经进行了多元投资主体改造的柳冠公司和威奇公司国有股占70%以上。这种国有股“一股独大”的现象不利于企业内部利益格局的调整。

（三）企业的法人治理结构有待完善。一些改制企业没有真正按照《公司法》规定完善董事会、监事会，存在企业董事与经理层交叉任职的现象，监事会不能发挥应有作用以及“新三会”“老三会”关系处理不好等问题。

这些问题表明，只有采取有效措施加快我市国有企业改革才能真正达到政企分开。

三、中介组织和行业协会不够发达，无法发挥他们在市场经济中的应有作用。

市场经济条件下，中介组织和行业协会依据其本身兼具宏观性、中立性和民间性、独立性，承担起嫁接政府与企业联系的纽带作用，维系着市场的整体性和平衡。对我国来说，中介组织和行业协会的作用将越来越重要，它不仅承担着协助和推动政府研究产业竞争、发展与合理保护对策，而且能够协调和帮助企业增强自我保护意识和能力，规范贸易行为，积极应对各国采取的贸易保护手段，并利用WTO的有关规则，保护企业合法权益。当前，以农民合作经济组织为代表的我市行业协会发展出现喜人景象。如柳江县成团鲁比“葡萄大王”张星敏牵头组建的葡萄协会，从1998年成立至今，已有理事20人，会员62人，带动全村400户农户种植葡萄，2001年仅葡萄一项就为农民增收1000元。该协会还定期举办技术和贸易知识培训，对参加协会的农户产品实行统一包装销售。类似的行业协会或组织我市共有23家，其中柳江县9个，柳城县11个，郊区4个。这些协会虽然存在规模小、组织松散、稳定性差，但是它们在为农民提供技术服务、开拓农产品市场方面却起到了很好的作用，从入会方式、组织机构、运作方式到经费筹集，基本上具备了与国际农业行业协会对接的基础。尽管如此，从总体上看，我市的行业协会的发展仍处于起步阶段。全市市区共有25个行业协会，其中社团编制23个，事业编制2个，真正具有民间性质的只有市美容协会一家，普遍存在代表性不强、规模小、场地和经费缺乏、运作不正常，职能定位不清，不适应市场经济要求等问题，往往成为政府在某一行业的“代言人”，这与WTO规则的要求是不相符的。同时由于长期以来政府重视不够，没有相应的规划、引导和扶持，这些行业协会一直不能发展壮大，不能起到承接政府职能转移、组织协调行业发展和维护企业利益的作用，不能发挥其在市场经济中应有的作用。应采取措施加快我市行业协会的发展。

四、行政管理效能低下，难以适应WTO的效率要求。

提高行政效能是我市行政管理体制改革的主要目的之一，也是应对入世挑战的需要。为进一步提高我市行政效能，我市从去年开始，率先在全区推开了行政审批制度改革，并取得了初步成效，清理取消了一批行政审批事项；对保留的行政审批事项的办理程序、条件、时限加以规范；对涉及多个部门的有关投资的行政审批事项进行了改革，初步做到了“一条龙办理，一把手负责，一个部门承办到底”的联合审批方式；成立了市行政审批办证大厅，基本做到了重要的行政审批事项集中办理，方便了投资者。有效地提高了办事效率。但与发达地区相比，我市行政效能仍显低下。主要原因有：

（一）审批项目、审批环节、前置审批和审批收费仍然过多，行政审批效率不高。据统计，目前我市进入审批大厅共30个部门还保留着320多项审批项目。审批项目较多的有工商部门41项，税务部门（国税、地税）35项，建设部门23项，土地部门19项，外贸部门18项等。不仅审批项目、审批环节众多，审批的前置条件也比较多，尤其是对服务娱乐行业、文化产业、建筑行业等。过多的审批前置条件，使得众多投资者望而却步。

（二）行政管理职能部门对审批大厅窗口的授权有限，办事程序复杂。一些管理部门对窗口工作人员授权不够，大事小事都要 “领导拍板”，致使许多事情在审批大厅办不了，还需拿回部门本部办理，审批大厅成了收发窗口。加上窗口人手不足，文件周转速度慢，一些部门内部管理程序繁琐，办一件事情需要数几个业务科室签字盖章，无法满足投资者快速办理的要求。

（三）政务公开有待进一步加强。行政审批制度规范化程度不够，缺乏统一的标准；一些部门对办理有关事宜需要准备的材料、办理程序说明不够清楚，导致投资者无所适从，办理一件事需要多次往返。另一方面，电子政务的构建工作还有待进一步加强。

（四）一些管理部门及其工作人员工作责任心不强，主动为投资者服务的精神不够。作为管理部门的工作人员，本应该充分利用自身掌握政策的优势，设身处地地为投资者和群众搞好服务。但我们有些管理部门的工作人员，没有从发展经济的大局出发，长期以来没有实现从“管理者”向“服务者”的身份转换，始终把自己看成是“施恩者”，对投资者特别是外来投资者不是主动服务，热情对待，对一些投资者在申办中出现的、本可以通过指点、提醒、协调、变通或完善有关手续解决的事，死抠条文，或“事不关己，高高挂起”，或怕负责，不愿意帮助投资者或群众解决实际困难，而采取不问不理的态度，在一定程度上影响了一些投资项目的顺利办理。

（五）审批监督机制尚不完善，行政审批责任追究制有待进一步落实。由于传统行政管理体制采取的是条块结合的管理模式，对各部门的监督更多地采取党内监督为主。在现行管理体制下，内部监督机制十分有限。特别是近年来国家为加强“全国一盘棋”的大局意识，打破地方保护主义，对一些管理部门实行垂直管理体制，更增加了地方对这些管理部门的监督难度。

五、在维护正常的市场经济秩序，创造公开、公平、公正的市场竞争环境方面有待加强。

维护市场秩序，创造良好的市场环境是我市行政管理体制改革的努力方向。自去年4月我市整顿和规范市场经济秩序工作开展以来，通过对偷税、骗税、制假售假、走私、规避招投标、假投标、转包、侵犯知识产权等违法犯罪行为，依法予以严惩，市场秩序有明显好转。但是一个持久、良好的市场环境和秩序的形成是多方面因素共同作用的结果。首先要有一个公平竞争、诚实守信的良好的道德氛围；其次要有一个健全完善的信用体系，通过信息共享，可以为信用道德这一无形的事物装上一个有形的标尺。第三，要有一支思想、业务素质过硬的执法队伍。第四，要能够得到当地政府领导和人民群众的支持。我市目前的市场秩序整顿工作还停留在治标上，而且工作开展不平衡。必须从上述四个方面入手，立足于长效管理，才能从根本上整顿和规范好我市的市场经济秩序。

六、依法行政意识有待增强，有法不依，执法不严情况时有发生。

WTO就是一部国际法典，要求成员国必须遵循，依照规则行政。加入WTO后，政府的行政管理活动要在不仅要符合我国法律法规的规定，还要受到WTO规则的制约。这对于法制建设相对落后的我国来说，无疑是一个非常严峻的挑战。虽然经过前三个五年普法计划，我市各级行政机关工作人员的依法行政意识有所增强，但总体上看，我市的法治环境建设还存在许多不足，一是人们的法律意识还比较淡薄，许多人对建设法治环境的重要性认识不足，工作往往敷衍了事，效果不明显；二是普法教育没有很好地与普及世贸组织知识和国际法规结合起来，针对性不强；三是一些管理部门不依法办事，权大于法、以权代法、执法犯法的现象还没有彻底消除；四是一些行政执法人员素质有待改善，执法不严、以权谋私、知法犯法的现象时有发生。这些问题必须加大力气加以解决。  

七、政府采购效率不高

《政府采购协议》（简称GPA）是WTO 下辖的四个诸边协议之一，该协议只对签字国有效。虽然我国目前尚未加入《政府采购协议》，但逐步开放我国政府采购市场直至最后加入该协议已是大势所趋。我国加入GPA后，一方面由于市场的开放，使我市政府采购单位能够获得质优价廉的产品和服务，并为我市的供货商提供更多对外贸易机会；同时也有利于学习借鉴发达国家的先进模式，完善我市政府采购制度。另一方面，随着政府采购市场的国际化，我市的政府采购供货商将面临巨大的冲击。我市的政府采购中心自1999年4月正式运行以来，经过努力，基本形成了以集中采购为主、集中与分散相结合，采购范围以货物为主，采购量较大，采购方式多样，运行程序相对规范的政府采购制度框架。我市采购制度的实施，既为财政节约了不少资金，又有效地避免了集团采购中腐败现象的发生。2001年，我市政府采购中心采购额为10338万元，与预算相比节约资金1057万元，节省率为10.56%，与市场价相比节约资金1225万元，节省率为12.24%。但是我市政府采购制度还存在一些问题，如采购对象范围过窄，没有将工程建设纳入到政府采购的范畴；结构单一，主要以货物为主，服务只占10%；采购标准过低，不利于保护国内相关产业；监督管理制度不健全，不利于对政府采购进行监督等。

第三部分  柳州市行政管理改革的基本取向

行政管理改革的内容应包括行政职权的合理界定和划分、行政组织结构合理设置和调整、建立起适应市场经济要求的行政管理方式、行政运行机制和人事制度等方面。结合我市行政管理体系存在的问题，我市行政管理改革的目标是：建立一个运作协调、灵活高效、公正廉洁的政府管理体系。

在行政管理改革中必须坚持以下原则：

一、合理性原则

也即实现政府职能合理化。入世后，我国有义务在制定涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施的经济贸易政策、实施经济管理、构建国内经济体制和法律制度等行为，均不得与《WTO协定》的有关规定相违背。这就要求我们改变大包大揽、全能政府的状况，合理界定政府职能。就是要加快从计划管理向市场调节的转变，按市场经济规律办事，要大幅度收缩政府对社会资源配置的领域，强化市场对资源配置的基础性作用，凡是能够由市场配置的资源全部交由市场配置，政府应从社会资源的控制者、分配者转变为市场监管者；从微观管理到宏观管理的转变，强化我市作为一级地方政府的区域性调控职能，弱化政府的微观管理职能，将经济管理的重点从直接抓项目、抓企业转向抓统筹规划、政策引导、信息服务、组织协调、检查监督；从直接管理到间接管理的转变，减少过多的行政干预，用经济和法律的手段对经济贸易进行管理；从部门管理向行业管理转变，彻底消除对不同经济成分的歧视政策，为所有企业服务；要向社会组织转移政府的社会职能，将政府承担的技术性、服务性、协调性工作，如会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、物业管理、行业管理、社区民事调解等交给社会中介组织、行业协会等社会公共服务组织管理，实行社会职能社会化，真正做到政社分开。

二、开放性原则

就是要实施统一的贸易政策，推行政务公开，提高政策的透明度，变封闭型政府为开放型政府。WTO规则要求提高经济贸易政策的统一性和透明度。在适用和实施涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施和外汇管制等方面的法律、法规及其他措施时，要做到与中央政府统一，对违反中央现行政策的，要及时加以清理、修改和调整；将适用我市的各项法律、法规和政策通过报刊、出版物和互联网等多种媒体向外界公布；对于我市及县、区政府的行政决策事项，包括国民经济、社会发展计划和规划、财政预决算、行政审批、收费、许可、发证、登记、注册、年审、处罚、达到一定数额的政府采购、重大工程招投标等，都应该以政府公报的形式公布；对于一般性的投资贸易政策和各部门制定的管理规定，应该及时在政府指定的信息网上发布，使国内外企业和个人能够及时了解相关政策，增强投资经商的可预见性；要加快我市电子政务系统建设，努力推进网上办公、网上审批等先进、快捷的服务形式，提高政务处理效率。

三、公平、公正原则

就是要为各种所有制经济的发展提供全方位的公平、公正竞争环境。根据WTO非歧视原则，除《加入协定》另有规定外，在生产所需投入物、货物和服务的采购，及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件方面，在国家或地方各级主管机关以及国有企业提供运输、能源、基础电信、其他生产设施和要素等服务的价格和可用性方面，给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人或企业的待遇。这意味着，市政府不能再用过去的管理手段，在供水、供电和土地出让价、银行贷款、税费减免或返还等方面，给予国有企业特殊的政策优惠，尤其是补贴数量异常大的政策优惠，而必须遵守非歧视原则，尽快采取有效措施，加快国有经济退出、国有企业转制进程，积极推进国有企业投资多元化，割裂政府与国有企业千丝万缕的联系，真正把国有企业推向市场，成为市场经济的主体，参与市场竞争，为我市各种所有制经济的发展创造公平、公正的竞争环境。这既是应对入世的需要，也是我市国有经济战略性调整的需要。此外，作为中小城市，我市在投资领域、市场准入等方面，几乎不存在涉及国家安全的行业、产业，因而必须按照我国承诺的有条件、分步骤地实施对外资开放，同时允许民营资本全方位进入我市各个行业。特别是在服务贸易业方面，除按我国服务贸易减让表的规定实施外，应该针对我市个体私营经济发展缓慢的实际情况，优先赋予个体私营经济与国有企业同等待遇。都应该允许个体私营经济参与竞争，促进我市个体私营经济快速发展。

第四部分  柳州市行政管理改革的措施

一、加强对行政管理体制的系统性研究，探索地市级行政管理体制改革的方向，实行行政管理体制创新。

行政管理体制创新，实质上就是要解决体制性障碍问题。当前，体制性障碍问题突出表现在计划经济导向和官本位的问题上。过去，政府对社会的管理是“行政管理”，不是以市场为导向和服务型的。体制创新就是要将现行的行政管理体制变成一种公共管理体制，把政府管理的对象变为服务的对象，这种体制创新是市场化取向和民本位的，是服务型的政府。这种创新应该包括：政府组成人员的产生要体现公共选择；服务的宗旨和目标是以顾客为取向的；在服务流程中要体现公共参与；政府的许多职能要通过市场运作方式实现，有的职能要下放给中介组织。

按照行政管理体制创新的要求，为使我市行政管理体系更好地为全市经济建设服务，应对现行行政管理部门的职能进行科学划分和合理调整。为此，必须对现行行政管理体系的综合效能有一个科学、客观的评价。要组织力量对我市行政管理体制与城市发展的关系展开系统性的调查研究，研究制定具有可操作性的、动态的行政管理体制评估体系，对各行政管理机关的职能、管理方式方法、效能以及对促进城市经济社会发展的作用进行一次全面、综合、客观的评价，在此基础上提出对行政职能部门的职能和管理方式进行调整的思路，推进我市行政管理体制改革的进一步深化。这项工作可结合行政审批制度改革的深化，由市行政审批管理办公室牵头，市纪委监察部门、政策研究部门、综合经济管理部门等参与展开。

二、进一步深化行政审批制度改革，提高行政审批效能。

经过一年多的努力，我市行政审批制度改革已经取得了初步成效。但是与先进地区、与入世对我市行政管理的要求相比，我市的行政审批制度改革还存在一些问题，如：审批事项尤其是行政审批前置条件太多，审批时限仍然过长；各部门下放给审批大厅窗口服务人员的权力不够，加之尚不能实现网上审批，致使许多事情还得拿回原机关办理，审批效能不高的问题并没有得到根本解决，离投资者和群众的要求和期望还有较大差距；不少按照中央文件规定应该取消的审核事项没有取消；由于体制上的原因，条块管理关系难以理顺，部门机构重叠、职能交叉现象仍然没有彻底消除，大大增加了投资者和办事者的综合成本；审批监督机制和行政审批责任追究制尚不完善，“重审批轻管理”、“以审批代替管理”的现象依然存在，将审批这样一个管理的环节当成自己的全部职能，只审批不管理，或只对审批的事情负责，对本属于自己职责范围内但没有经过审批的事则放弃管理，不管不问；一些部门利用手中的权力指定服务单位、搞行业垄断的现象仍然存在；一些部门“管”的意识没有从根本上改变，主动服务意识有待进一步加强，等等。对这些存在的问题，必须采取有效措施，对症下药，用深化改革的办法加以解决。

（一）进一步加大审批项目清理力度。一是凡我市各部门制定的所有前置审批条件应一律取消。对中央和自治区及其有关部门规定的、一时取消不了、但不涉及国家安全和人民群众生命健康安全、且明显与市场经济或WTO规则相悖的，本着“轻前置重监管”的原则，在不违反国家法律法规的前提下，尽量减少审批程序，提高审批效率，加强事后监督。二是根据国务院、自治区应对入世清理法律、法规和规范性文件的目录，对原保留的行政审批事项进行进一步清理，凡是作为审批依据的法律、法规和规范性文件已经取消或调整的，该行政审批事项也要做出相应调整；对于能够而且已经由下级行政机关实施行政审批的，上级机关不再审批；必须由上级机关审批的，除法律、法规另有规定的外，下级机关的审核应当取消；对于机构改革中因职能调整而发生转移的行政审批事项要逐项核对，防止出现漏项、重项。三是减少收费项目，消除现实中普遍存在的“收费代替管理”的错误做法，真正割裂“管理”和“收费”的关系，使审批与收费脱钩。该行政机关管的事，有关行政机关不收费也要管好；不该管的事，不允许借口加强管理收取管理相对人的费用，增加投资者和群众的负担。各行政管理机关也不得要求投资者或群众到指定的中介机构进行评估等事项，更不得有违背投资者意愿、要求投资者签订“自愿委托书”掩盖变相指定服务的做法。

     （二）要围绕“提高行政审批效能”这个中心，进一步压缩审批和办事时限。对于程序简单、单位领导授权即可办结的事项，市政府应明确要求各部门合理授权，设置本部门（单位）行政审批二级章，由窗口工作人员当即办结；凡是审批过程中不需要现场踏勘的，审批时限原则上控制在1-2个工作日；需要现场踏勘的，时限原则上控制在5-7个工作日；如事项特殊，需要延长时限的，需经市行政审批管理办公室批准。对于涉及多个部门的要实行“一条龙办理，一把手负责，一个部门承办到底”的“并联式”审批方式。同时，要加快建立我市的电子政务系统建设，实现网上审批，进一步提高行政审批效能。

（三）加快建立行政审批程序标准化运作体系，全面推行审批政务公开。不仅要使行政审批“服务对象申请——办事人员收件——部门办理——回复”这一过程标准化，还应逐步建立和完善行政审批事项的设立、取消、转移标准化运作机制，对新设立、取消、转移行政审批事项的批准机关、依据、原因、程序、条件、收费、处理结果等有关事项加以规范，并通过市内的各大媒体或以专报的形式向社会公开，一方面使投资者和群众对所需办理的审批事项充分了解，减少来回奔跑的麻烦，另一方面，也使行政审批的各个环节都能置于社会和群众的监督之下，有利于监督机制的完善。这既是WTO透明度原则的要求，也是方便投资者的需要。同时，要强化责任和监督原则，负责审批的部门和工作人员必须做到既重审批又重监管，对于职责范围内的事情，即使不需要审批或不经过审批也要加强监管，防止各类违法事件发生。

（四）进一步放宽市场准入条件，降低投资门槛，发挥民间资本在经济建设中的重要作用。WTO规则中一个主要内容就是市场开放原则。市场开放不仅仅针对外资，也应对社会民间资本一视同仁。就我市而言，民间积散着大量的社会资金寻找投资方向，激活我市民间资本，也许比引进外资要来得更快，效果也会更好。长期以来，我们对国有企业的扶持以及对民营资本的限制和歧视，使得民间资本不敢轻易扩大投资规模或做长期的战略投资，多集中在房地产开发、商贸服务业等投资回收期短、见效快的项目上，对能够加快我市传统产业升级、迅速增加经济总量的高新技术产业和我市急需资金投入的国企改制、城市建设、市场建设、农业产业化以及社会各项事业的投入则很少。究其原因，主要就是投资者对我市今后的发展预期信心不足，对民营经济在我市经济发展中所起的重要作用认识不够，最主要的是我们的激励和倾斜政策还不够完善，市场开放还不够，阻碍了民间资本的进入。因此，我们要遵照市场经济规律和WTO规则的要求，在减少审批项目的基础上，消除长期以来对民营资本的歧视和限制，放宽市场准入条件，凡是允许国有企业、外资企业进入的行业，也应该允许民营企业进入；对外资或国有企业在土地使用、税收、技改、融资、人才引进等方面的优惠，应同样适用于民营企业；国营企业能够享受到的良好、快捷、高效的服务，民营企业也应该享受。同时减少行政管理机关对经济活动的过多干预，把该由市场管的、办的事交给社会和市场办理，确保民营资本在公平、公正、公开的前提下更广泛地参与市场竞争。

（五）加强WTO规则方面的培训和咨询服务，增强行政管理队伍对WTO的了解，促使行政管理体制改革向着符合WTO规则要求的方向推进。培训工作可按照岗位和职责的不同，分为普及型和深化型。普及型培训重在了解和掌握WTO的基本规则、运行机制以及相关的基础知识，可以采取举办培训班、组织WTO知识讲座、邀请专家作报告等形式；深化型则重在培养通晓WTO规则和运行机制、运行手段并能自如运用的WTO专业型人才以及兼具外贸、国际法等多种知识的复合型人才，可以通过与高校和WTO研究机构合作，选派干部进行继续教育、派出人员到中央国家机关挂职锻炼、有计划向WTO总部和各成员国派出人员，实际参与WTO和各项国际事务的处理等方式开展实践性培训。与此同时，通过高薪吸引等有效措施引进谙熟WTO规则，通晓国际贸易知识的国际经贸人才和管理人才，为我市政府和企业成功进行国际经济交往提供智力支持。此外，要加快市政府WTO事务机构筹建工作。这个机构主要负责为国内外的企业和个人提供WTO事务和政策咨询，可独立设置，也可设在市法制局或外经局。同时适当聘请一些国内WTO问题的知名人士组成专家委员会或作为市政府顾问，对我市政府如何适应入世要求及企业的反倾销等问题进行指导。

三、加快国有企业改革，构建新型的政企关系。

国有企业是我市经济的主导力量，也是我市在加入WTO后参与国际竞争的经济基础。但是传统的由政府以行政手段直接管理企业的做法已经不能适应入世后形势发展的要求，必须进行彻底的改革，使国有企业真正成为市场主体，

（一）进一步完善我市国有资产运营和监管体系。近年，我市已初步建立起了国有资产“三个层次”的管理体系，使我市的国有资产管理逐步向产权明晰、结构合理、运转协调的方向发展。下一步，要重点提高国有资产管理的质量，进一步扩大国有资产授权经营面，争取用两到三年的时间，使全市90%以上的经营性国有资产都具有明确的出资主体和保值增值责任主体；要改革对资产经营公司考核的现行指标体系，制订以提高国有资产质量、加快国有资产战略性调整为目标的新体系；建立起有利于授权经营公司追求资本增值和资本扩展的机制，增强资产经营公司国有资产保值增值的责任；要扩大国有企业监事会的职权，除了赋予其对公司财务状况的检查权外，还应赋予其对公司业务状况的调查权；确保全市12个企业集团和重点企业的监事会，其成员要以外派为主，以加强对资产经营公司的监管，确保出资人职能到位；同时为解决各监督职能部门合力不够的问题，建议建立由市国资、审计、财政、税务、监察、统计等职能部门参加的企业监事会主席联席会议制度。

（二）大力推进企业组织结构调整，加快建立现代企业制度。进一步完善公司法人治理结构。要健全董事会制度，实行董事会集体决策、个人负责制，建立企业经营决策失误责任追究制；选择两三家重点企业进行建立独立董事试点，通过聘请一定比例的专家，改变董事会中经营班子过多的现象。要正确处理好“新三会”与“老三会”的关系。尽快出台公司党组织、工会等组织相应的工作规程，建立科学的领导体制。建立和完善企业内部的激励机制，在总结年薪制的试点经验的基础上将范围扩大至全市各大重点企业；逐步建立经营者期权期股的分配办法。

（三）加快推进中小企业改革改制，实现体制创新。加快推进中小企业改革改制，是我市今年五大主攻方向之一。从目前实施的中小企业改革改制情况看，总体上是好的，不少企业都在积极广泛征求意见研究可行方案、开展资产评估等各项准备工作，但同时也存在一些问题，主要是一些企业经营者出于这样那样的心态，不考虑企业今后的发展，对拥有资金、技术和项目优势的外来投资者参与企业改制的要求不与重视，甚至无故拒绝；一些企业改制积极性不高，进展缓慢；一些企业出现帐目混乱、资产不清、手续不全等问题，影响了改制工作的推进。对此，各有关部门必须结合实际，采取有效措施，加快推进。对拒绝外来投资者的企业，资产管理公司要行使出资人的权力，组织有关专家组，对要求参与改制的外来投资者进行项目和技术评估。对有利于企业今后发展的外来资金和项目，应采取有力措施，包括必要时更换企业经营者等措施，以促使外来资金、项目参与企业改制；对资产管理混乱、手续不全的企业，各有关部门要进一步强化服务意识，尽可能帮助企业完善有关手续，帮助推进企业的改制工作。

（四）要树立“亲商”意识，构建良好的政企关系。随着我市国有企业改革的深化，逐步实行政企分开、政资分离。在一些部门和干部职工思想上产生一些误解，认为“政企分开”就是政府和企业除了纳税征税以外再没有任何关系，企业的兴衰是企业自己的事，对企业的困难不闻不问，造成政企关系脱节。这种对政企关系的片面理解，发展下去对我市软环境的改善极为不利。应该在全社会倡导树立“亲商”意识，塑造一种“爱商、为商、信商、利商” 的新型政企关系。要从旧体制的“政企不分”转向新体制的“政企携手”，建立多种形式的政企沟通渠道；要站在爱护投资者的角度来看待和处理企业发展过程中存在的问题；牢固树立为投资者服务的观念；要相信投资者，新闻媒体要对投资者和企业多作正面报道，切实维护投资者的利益。

四、营造统一、开放、公平、竞争的市场环境，创造良好投资环境。

WTO是建立在市场经济基础上的国际经济组织，它要求各成员国政府的贸易政策和行政管理行为不能够扭曲市场竞争，不能干预市场交易，确保各市场主体有一个公开、公平、公正的竞争环境。因此，规范和管理好市场秩序，营造一个良好的市场环境是入世后政府行政管理职能中亟待加强的部分。

（一）依照WTO非歧视原则，取消对非公经济的行业准入限制。除了少数关系国家安全和有特定要求的行业需要严格的进入限制外，其他行业原则上都应当放开，取消种种基于所有制类型的准入限制。

（二）按照WTO贸易制度统一原则，促进全国统一开放市场的形成。要坚决打破市场的地区封锁和地方分割，树立大局观念，克服各种地方保护主义，确保WTO贸易政策统一原则的落实。

（三）深入开展整顿和规范市场经济秩序工作，加大打击不正当竞争行为的力度。要在整顿和规范市场经济秩序工作取得阶段性成果的基础上，进一步加大对偷税、骗税、制假售假、走私、规避招投标、假投标、转包、侵犯知识产权等违法犯罪行为的查处力度，促进市场秩序的明显好转。要克服治理工作中治标不治本、工作开展不平衡等问题，加快完善市场秩序的各项规则，做到有法可依。加强执法监督队伍的建设，提高队伍的整体素质，提高执法水平。建立一个“政府重视、联合行动、社会参与”的有效机制，使整顿和规范市场经济秩序工作走上规范化、法制化的轨道。

（四）加强市场道德教育，建立健全社会信用制度。市场经济是信用经济。入世后一个地区的市场道德水平和诚信意识如何已成为判断一个地区投资软环境好坏的重要标准。 要结合《公民道德建设纲要》的学习，加强舆论宣传，在全市开展诚实守信的市场道德教育，强化企业和公民的诚信意识，使企业和公民自觉遵守市场经济的各项规则，形成良好的道德风范；要加强对社会信用制度的研究，把社会信用体系建设纳入到我市国民经济和社会发展计划中去，逐步探索建立企业经济档案和个人信用档案，在此基础上组建柳州市信用服务中心，实现信用资源的社会共享；要联合各职能部门和司法机关，切实加大对经济领域中违法和失信行为的打击力度，大大增加失信行为的成本，使失信者为失信行为付出更高的代价。

五、加快完善我市政府采购制度。

针对我市政府采购制度存在的问题，应从以下方面着手改进：

（一）要逐步扩大政府采购对象范围，把工程建设纳入政府采购的范畴。由于我市没有把占财政资金很大比例的市政工程纳入到政府采购的范畴，影响了政府采购的权威性，这既不符合国际惯例，也与最近出台的《政府采购法》的规定不一致。因此，有必要将建设工程纳入政府采购范畴。至于采购中心与招投标办之间的关系，可以参照医药采购的方式，由政府采购中心负责指导、协调，市招投标办具体进行操作。

（二）加强政府采购队伍建设，提高业务人员的素质。我市政府采购部门的工作人员基本都是从财政部门抽调，尽管他们具有在财务会计方面的知识优势，但对于商品性能、市场信息和国际采购市场规则不够熟悉。虽然采取了将一部分专业性较强的采购任务（如：医药、医疗器械、教学设备等）实行部门集中采购，以弥补政府采购人才队伍建设的不足，但长远看，现有的采购队伍素质将难以适应入世后政府采购市场国际化的要求。因此，一方面要加快现有人员的培训；另一方面要积极引进高层次人才，改善我市政府采购队伍的知识结构。

（三）规范和完善各项制度，促进依法采购。新颁布的《政府采购法》为规范我市的政府采购行为提供了法律依据。要以此为契机，建立和完善监督机制。实行直接监督、行政监督、司法监督和社会监督全方位、多层次的监督体系；同时还应该建立政府采购投诉制度，明确规定投诉的程序、期限、受理机构及处理结果的公布等。

 （四）逐步推行政府采购资金通过国库单一账户管理、由财政直接拨付的管理制度。结合我市财政国库管理制度试点改革，进一步改进我市政府采购资金拨付办法，从制度上预防采购过程中腐败现象的发生。

六、建立和完善我市的市场中介机构与行业协会。

加快建立和完善市场中介组织及行业协会，是适应WTO规则、转变政府职能及完善我市市场体系的需要。

（一）进一步规范发展市场中介组织。一是要全面放开中介服务市场，打破一些咨询、检测、评估机构的垄断局面，规范市场中介组织的准入条件。二是针对我市改革发展需要，采取有效措施，在会计、工程咨询、审计、法律、资产评估、财务管理、科技信息等领域重点培育和壮大一批市场中介组织，为建立中外合资的中介机构做准备。三是鼓励引进和发展新型市场中介组织。凡在我市开办新型中介组织的，政府可以在税费上给予优惠，并可适当降低开办条件。

（二）鼓励发展行业协会组织，充分发挥行业组织的自我服务、协调和管理作用。我市的行业协会发展尚处于起步阶段。据统计，我市行业协会普遍存在着代表性不强、规模小、场地和经费缺乏、运作不正常、职能定位不清，只能成为政府的“代言人”，难以发挥其应有作用等弊端，无法行使起承接政府职能转移、组织协调行业发展和维护企业利益的作用，因此要采取措施加快我市行业协会的发展。争取用3年的时间，初步建立起布局合理、与我市城市地位和特点相适应的行业协会体系，基本形成比较规范的行业协会运作机制。当前重点要加快建立我市冶金、汽车、制糖等重点行业的行业协会，扶持壮大我市农民专业合作经济组织，引导建立商业连锁、医药销售等行业协会，做到有资金扶持、有政策指导，有实施方案。

首先要制定各种优惠政策扶持发展行业协会。一是对于新建行业协会，政府可以给予一定的开办费；对于已经办起来的，可以划拨一定的办公场所。由于行业协会属非营利性组织，在税费方面应当给予适当减免，尤其是对于农民自发形成的各种行业协会组织，可以借助WTO规则中的“绿箱政策”，给予适当补助，鼓励其发展壮大。在这方面广东顺德市的经验可以值得借鉴，该市对有一定规模、正常开展活动的工业、农业、商贸旅游、房地产业等行业商会，每年给予10万元的经费支持。二是简化行业协会组织的审批程序，减少行业协会发展过程中的人为障碍。行业管理部门要适应入世的要求，转变观念和对行业协会的管理方式，对经济领域中纯粹是为经济建设服务的这类行业协会，区别于带有政治色彩的群众团体，放宽审批条件，加快各行业协会的形成。三是要重点充实一批年轻且具有相关行业知识并熟悉世贸组织规则的专业人才到协会工作，改变行业协会人员的知识结构。

其次要结合政府职能转变，将政府部门中属于行业协会管理的职能，逐步移交给行业协会。对行业准入的意见征询、行业标准的制定以及培训、年检、发证等属于行业协会管理的事务，要根据不同行业的情况，逐步移交给行业协会管理。同时要理顺行业协会与政府主管部门的关系，改变政府管理行业协会、指定协会负责人的不合时宜的传统做法，尊重行业章程和行业自律原则以及行业成员的意愿，使行业协会真正成为自主管理、具有独立服务职能的群众性组织，以适应入世要求。

第三，降低企业加入行业协会的门槛，扩大行业协会的覆盖面。应该破除部门和所有制限制乃至地域限制，规定凡是在本市设有分支机构、连续营业6个月以上的非本市登记企业及与这一行业相关的本市高等院校、科研机构，都可以申请入会。

第四，规范协会的准入条件，强化行业组织管理。上海市的经验是，在行业协会的组织设立上，协会发起人须承诺，2年内会员单位要达到同业数量的20%以上或营业额的50%以上，协会法定代表人要有2年以上本行业工作经历，社会信用纪录良好。该做法为协会的发展确立了较高的起点，同时也促使行业协会去改善服务，增强权威性。我市行业协会发展处于起步阶段，其准入标准可以结合我市实际可以适当降低。

七、加快完善劳动社会保障体系。

建立完善社会保障机制，确保社会稳定是政府行政管理重要职能的体现。我市是一个以传统工业为主、国有企业占绝大多数的工业城市，近年来随着改革的深化，企业下岗职工不断增多，社会保障压力增大。尽管如此，但由于市委、政府措施有力，我市劳动就业和社会保障工作取得了很好的成绩。但随着加入WTO，我市一些弱势产业和企业将面临被加速淘汰，必将进一步加大我市劳动就业和社会保障的压力。因此，尽快完善我市的劳动社会保障体系，这是我市行政管理职能调整的重要内容，也是我们实行行政管理职能转变的基础。

（一）继续实施“再就业工程”，促进下岗职工再就业。要实施就业导向的经济发展战略，采取有效措施大力发展社区服务业、商贸流通等劳动密集型产业，鼓励发展非公有制经济，千方百计增加就业岗位；加快培育我市劳动力就业市场，强化就业信息发布、政策指导、职业培训、职业介绍等就业服务。在充分利用现有劳动力就业培训机构基础上，结合下一阶段事业单位改革，以现有社团组织和有关事业单位为基础，通过政府政策扶持，培育非盈利的公益性职业介绍及培训体系。加强劳动监察，进一步规范非公经济在劳动时间、安全保护、劳动报酬等方面的行为，切实保护劳动者的合法权益，为劳动力向非公经济转移提供制度保障。

（二）加快完善养老、失业、医疗、工伤和生育保险等社会保障制度改革。要下大力气解决社会保险覆盖面低，保费收缴困难等问题，在继续贯彻好柳政发[2002]65号文的同时，应当尽快采取更为有力的行政措施来推进扩面增缴工作。如实行城区和部门一把手负责制，将扩面增缴工作层层分解，签订责任状；对不予配合的企业可以通过工商部门，对不参保企业不予年审营业执照，对欠费企业通过新闻媒体给予曝光，使其尽快覆盖各种所有制类型的企业。在我市国有企业改革过程中，要注意维护广大职工的利益，在处置困难企业资产时应当优先解决职工保险资金的筹措问题。要结合我市社区建设社会管理职能下移的有利时机，加快推进离退人员社会化管理。积极探索农村养老保险的有效实现途径；进一步完善农村合作医疗体系。

（三）加快建立和完善我市基本生活保障体系。进一步完善城镇居民最低生活保障制度，加强我市低保队伍建设，建立城镇最低生活保障线与城市财政状况联动机制，逐步加大财政转移支付力度，确保城镇最低生活保障水平不断提高。同时要积极稳妥地推进对弱势群体的社会救济和对贫困群体的基本医疗及教育救助。继续强化农村扶贫工作，在有条件的地区探索建立农村最低生活保障制度。

八、加快人事管理体制改革，营造人才辈出、人尽其才的良好环境。

人才是一个地区经济社会发展最重要的战略资源，是实现现代化的动力源泉。加入WTO以后，我们还面临着跨国公司抢滩国内，实施“本土化”战略，大量挖掘国内优秀人才的严峻形势。近年来全国各地，特别是沿海各市都纷纷制定新的人才政策，放开新的用人渠道，目的也是为阻挡跨国公司的人才入侵。面对激烈的国内外人才争夺战，我们必须敞开胸怀，理顺体制，拓宽用人渠道，营造人才辈出、人尽其才的良好环境。一是要尽快建立“惟才是举、用人所长”、“能者上、庸者下”和“能上能下”、“能进能出”的用人机制，创造一个“公开、民主、竞争、择优”的用人环境；二是放开企业用人自主权，建立起人才引进的市场化运作机制。通过制定政策，允许、鼓励企业高薪引进在前沿拼搏的学科带头人、精通业务的科技开发类人才、懂经营管理的复合型人才，吸引一批硕士、博士、有高级职称的技术人员以及海内外优秀科技人才来柳州创业发展；三是彻底清除影响人才积极性的体制性障碍。要尽快打破传统人事干部管理体制，尤其是企业用人，要严格按照《公司法》的要求，确保企业经理层人员由企业董事会确定，建立起与市场经济要求相适应的人才市场和管理制度。同时，根据各类人才的不同特点进行管理，完善激励机制，推进收入分配制度改革，同步健全监督约束体系；四是重视人力资本提升，加大教育培训，到2005年教育投资应占GDP比例提高到3%以上。

市政府发展研究中心

2002年7月26日