柳州市人民政府发展研究中心调研组

柳州市潭中高架桥于2000年2月28日开始施工，2001年12月28日建成通车。它是连接柳州市第三（壶东）大桥、第四（壶西）大桥的主干道，由首尾相联的三座立交桥即北雀路半互通式立交、跃进路环形路、白沙路半互通立交组成，全长1.357公里，与南北向次干道北雀路、白沙路，主干道跃进路、湘桂铁路正线相交叉，是城市路网的东西“轴线”。它与南北向轴线跃进路的交叉点形成区域路网的“轴心”，是柳州市城市交通流的重要集散中心。该高架桥规划于1996年，工程投资估算18803万元。钱从哪里来？将成为潭中高架桥能否建成的关键！依靠市财政资金全额投入是做不到的，依靠上级政府拨款是不可能的，唯一可行的办法就是走经营城市之路，通过城市资本运作来筹集建设资金。

一、经营城市是市场经济条件下城市发展的客观要求

城市是一个地区经济、政治和文化的中心，是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上是政府最大的一块国有资产，也是政府最大的财富。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市的功能也发生了深刻的变化，城市已成为各种市场交换关系的汇集点，成为市场配置资源的重要单位。人流、商流、物流、资金流、信息流已成为城市间争夺的目标；城市、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐转变为市场机制作用下的双向选择关系。面对这些新情况，要使城市经济得到快速发展，就必须做好经营城市这篇文章，按照市场经济规律，综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围实现资源配置效益的最大化、最优化。

从柳州市的情况来看，前几年，以政府为主的城市建设投入机制，由于全市可用财力较小，很难拿出大量资金投入城市建设，加上近几年从银行贷款的难度越来越大，城建资金一直面临较大缺口。有不少好的城建项目因为资金问题一拖再拖，有不少该办的事一直办不了。针对这一情况，柳州市提出了走经营城市的路子，加快由单一的传统建管城市模式向市场经营城市模式的转变，并组织人员到经营城市起步早的地区进行考察学习，清理了经营城市工作的基本思路，即必须用市场的眼光来看待城市，运用市场经济的手段来经营城市，吸纳更多的资金投入城市建设，真正建立起一套靠城市资产融资搞城建的新机制，形成“投入——回收——再投入——再回收”的良性循环，确保城市建设持续快速发展。

二、经营城市关键是进行城市资本运营

城市资本运营是近年兴起的一种新的城市发展模式，其实就是将城市可以用来经营的存量资产和生产要素推向市场进行重新组合和优化配置，从中获得一定收益，再将这些收益投入到城市建设的新领域，走以城养城，以城建城的市场化路子，实现城市的滚动发展。国内外许多城市的实践证明，将城市作为资本运营，走“经营城市”之路，既可以破解财政建设资金不足的难题，促进城市建设投入产出的良好循环，又能直接促进城市环境的不断优化和城市建设的全面进步。

1、柳州市运用BOT和TOT两种融资方式筹集柳州市潭中高架桥的建设资金，初步实现了城市资本运营。

BOT属于项目融资方式，就是政府特许在适当的合同框架内让投资者对一些特定的投资项目承担建设责任，项目建成后再按合同规定提供公共产品的一种经营活动，活动期满后投资者将项目设施转让给政府有关部门。TOT就是政府在适当的合同框架内向特定投资者转让现有项目的经营权，并一次性从特定投资者那儿得到一笔巨额资金，用作新项目的建设，特定投资者支出的这笔资金在未来一定时期内对项目的经营获得补偿后，将项目的经营权重新归还给政府。

柳州市潭中高架桥建设基金的筹集正是运用了BOT和TOT这两融资方式。柳州市经济发展总公司和香港中海兴华投资有限公司根据《中华人民共和国中外合作经营企业法》及有关法律和法规，本着平等互利的原则，通过友好协商，成立了柳州市中海基建投资有限公司和柳州中海路桥投资有限公司。通过中外合作经营的方式，柳州政府将柳江大桥、河东大桥、文惠桥、壶东大桥、壶西大桥和待建的潭中高架桥、南环路及其附属设施的经营权（含收费、经营合作标的规定区域内广告设置权出租，饮食、车辆维修等服务设施业务）转让给中海公司，由中海公司的乙方（即香港中海兴华投资有限公司）出资2500万美元作为潭中高架桥的建设资金，作价取得合作标的83.5%的经营权，由中海公司的甲方（即柳州市经济发展总公司）以合作标的16.5%的经营权作价494万美元。合作公司给乙方回收投资及投资收益期（回报期）为十五年。实践证明用BOT和TOT两种融资方式的结合来筹措基础设施建设资金是可靠的也是成功的。外方按合同按时投入资金换算为人民币20694.25万元；我市将六一桥一路的经营收入按年度标准及时回报外方。转让已有的城市基础设施的经营权和将再建的城市基础设施经营权，取得2个亿左右的建设基金；政府需要（要钱搞城建）、人民满意（修路桥造福人民）、外方高兴（投资回报）。

2、政府及时协调，各方积极配合保证高架桥顺利建成是城市资本运营的重要体现。

筹集到了资金，要把资金变为资本，重要的是把它通过城市基础设施建设成为产品（基础设施）才能投入经营。所以，保证高架桥的施工质量和顺利建成，是实现城市资本运作的重要环节。

潭中高架桥建设工程属市政基础设施建设工程，涉及给水、排水、电信、煤气、供电等地下管线及其它地下障碍物较多，同时还要做好沿线众多单位和居民的协调工作，协调难度很大。市政府、市重点办、市建设局多次及时召开协调人，积极开展有关协调工作。在柳州铁路局、柳州供电局、市自来水公司、市电信局、市煤气公司、市有线电视网络中心等单位和沿线单位和居民的大力支持和配合下，工程建设得以顺利进行。

在工程建设过程中，柳州市城市投资建设发展公司认真履行设计、施工及监理合同，按进度及时拨付工程款项，没有发生拖欠工程款和违约情况，设计、施工及监理单位也能较好地履行各自的合同。

柳州市城市投资建设发展公司认真执行国家工程建设强制性标准，在工程建设中没有明令或暗示设计单位和施工单位违反工程建设强制性标准，降低工程质量。也没有明令或暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构件和设备。
2001年12月至12日由柳州市潭中高架桥桥梁验收委员会对桥梁工程进行了初步验收，按《公路工程质量检验评定标准》和《市政桥梁工程质量评定标准》将该工程质量等级评为优良，并同意交付试通车。

三、巧打时间差，利用筹集资金滚动投入，搞活增量资本

经营城市既是盘活存量资本，又要搞活增量资本。潭中高架桥通过BOT、TOT方式融资后，资金一次到位，由于设计规划征地施工周期较长，到位资金相当部分闲置。这里就有个如何盘活增量资本，进一步扩大城市基础设施建设的实践问题。一方面在其资金到位后，利用暂时空置的资金购买两面针公司的法人股，然后市财政利用时间差筹集资金转购股本，得到每年的股息分红20%的增值；将来通过进一步运作上市，则可以形成3倍以上的增值，构成新的城建资金。另一方面，又利用资金使用的时间差，借用了该资金用于柳州市燎原路、荣军路和河东广场的建设，在不长的时间内通过市财政筹集的资金偿还。这样，既解决了城市建设中资金周转的缺口问题，又发挥了增量资本的作用。

四、筹集潭中高架桥建设资金的典型经验对搞好城市资本运营的启示

1、打好转让牌，盘活基础设施存量资产直接融资　　

城市的基础设施是国家长期巨额资金投入的结果，是政府最主要的一笔国有资产。如果把这个资产存量盘活，将是一个规模巨大的资金来源。政府既要把城市规划、建设和管理好，更要把城市这一笔国家长期巨额资金投入而形成的巨大的有形国有资产经营好，最大限度地盘活存量，吸纳增量，自我发展、自我积累、自我增值。对于投资建设的城市基础设施，可以一边建一边卖，或者建好再卖，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营，回收资金用于新项目建设。今后，对一切可经营的城市基础设施，都可通过所有权和经营权的有效剥离，采取能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等办法推向市场；通过转让经营权、收益权和股权进行直接融资，从而最大限度地盘活存量，吸引增量，不断扩充城市建设的资金来源，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，使城市建设资金逐步选人投资——回收——再投资——滚动发展的良性循环。　　

一是有偿转让市政项目的经营权。采取BOT、TOT和投资拍卖等方式，在不改变原来用途的前提下，有偿有期转让城市道路、桥梁、热电厂、公园、公厕等城市公共设施经营权，通过提前使用基础设施预期收益，加快城市建设步伐。　　

二是有偿转让供水、供气、公交等公用事业企业的全部或部分股权。人们对公用行业的理解往往只注重它的社会公益性的一面，认为公用行业向社会公众提供服务应该是无偿的，即使收费，也只能是象征性的，导致城市公用事业企业经营越多，亏损越大，包袱越重。市场经济条件下，政府不盘活这笔存量资产，就无法使之产生增值效应，更谈不上城市资产规模和总量的扩大。就市政公用行业而言，当务之急是引入竞争机制，打破垄断，实行多元化经营。供水、污水处理等资产的经营仍具有一定的垄断性，一时难以放开实行多元竞争，但也应通过企业改制、改组、改革，建立现代企业制度，实现政企分开，转换经营机制，提高经营效益。总之，要深化公用事业企业改革，适应市场经济的要求，走社会化服务、市场化运行、企业化经营的路子，由福利性服务向经营性服务转变。　　

三是转让城市维护管理权，节省开支。节省本身就是一种投资。既要广开思路挣钱，也要精打细算省钱。如对于城市环境卫生、绿化等的维护管理，可以向社会公开招标。根据已有的经验，每年可减少30%~50%的支出。　　

四是有偿转让公用行业的无形资产。通过出让公益设施冠名权，将街名、路名、桥名、站名、校名、医院名、文体场馆名、黄金路段广告位、公交线路牌，有偿有期转让给社会法人和自然人。　　

2、打好土地牌，盘活土地资产直接融资　　

土地是政府掌握的最大的城市资产。土地批租不是什么新话题，关键在于怎么运作，达到收益最大化，如何运作城市土地资产。　　

一要完善城市规划，调整城市布局。规划是城市建设的先导。城市规划规定了城市的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区，以及重点建'筑、主要基础设施，向人们展示了城市各个区域的发展前景，客观上对相关地段土地的即期价格和远期开发价值进行了评估。当年青岛决定开发东部，将政府首脑机关搬迁到东部，仅此一举，使东部地价从每公顷60万元飚升到3900万元。可见，正确运用规划的这一特殊功能，政府不仅可以从出让土地使用权中收回大笔的出让金，而且还创造了许多商机。要发挥规划的作用，科学合理调整中心地区和繁华地段用地性质，才对建成区域进行功能改造和升级，使城市规划适应经营城市的要求，体现城市功能分区特点和经济布局。要维护规划的法律严肃性，城市规划一经制定、批准，只有通过法定程序才能使之变更。城市规划如果只是“纸上画画，墙上挂挂”，这个城市的建设就没有了章法，经营城市就会成为空谈。　　

二要加强对土地一级市场的垄断，加强宏观控制。土地是一切经济活动最基本的载体，又是不可再生的资源。土地的重要性及其稀缺性，决定了城市政府必须对土地一级市场实施垄断，即不仅城市的国有土地必须掌握在政府手中，任何单位和个人不得染指土地的买卖活动，而且属于农村集体所有的土地要出卖，也只能由政府统征。政府垄断了土地一级市场后对规划用地先行投资，通过完善基础设施优化开发环境，将生地养熟，然后以拍卖的方式出让该地块的使用权。深圳、珠海等许多城市政府就是通过这种方式，回笼了数目可观的土地出让金。今后，凡属土地征用，'都应集中到政府土地储备中心，统一公开对外拍卖。　　

三要根据市场供求关系有计划有步骤地分期分批出让土地，尽可能谋求土地效益的最大化。从城市资产来看，土地资源是最应得到保护和珍惜的。地球就那么大，城市就这么小，用去一分，就少掉一分。正是基于这种朴素的认识，各国政府都把追求土地效益最大化作为土地开发利用所必须遵循的第一准则。怎样才能在出让土地使用权时取得土地效益的最大值？除了采取政府垄断一级市场、不卖生地只卖熟地、不搞协议只靠拍卖、根据规划成片开发等措施外，还有一点很重要，随着城市的不断发展，城市可用的空间越来越小，土地供给曲线将趋向于零。因此，政府一定要控制好已经为数不多的土地资源的交易，只有不急着把地卖光，才能卖出好的价钱。为了先修一条路，早建一座桥，把大片大片生地低价卖给人家，实在是不经济的做法。　　

四要营造环境，提高土地附加值。经营城市，不能忽视环境要素。城市环境已不是一般意义的社会问题，而是实实在在的经济问题。在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，要把经营城市的思路贯穿到城市规划、建设、管理的全过程，既经营具体的环境，又经营泛化的环境，树立城市的形象，保护城市的环境；营造城市的特色，打出城市的品牌；提高城市的档次，从而使城市土地资产不断增值。同时，要着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境、政府服务环境，不断提高城市的吸引力、凝聚力，以此造商机、造人气，带动土地升值。　　

3、打好民间牌，激活民间资产直接融资　　

民间资产包括民营企业及个人资产。改革开放以来，随着所有制结构改革和人民生活水平的提高，各城市已经积累了巨额的民间资产。但是由于没有必要的政策引导，没有十分理想的投资载体和投资环境，很大一部分民间资金只能到股票市场上投机逐利。充分调动社会民间资产的积极性，吸引民间资金，是解决资金紧缺的根本途径。启动民间投资，当前可以从以下几个方面人手。　　

一是鼓励民间资金投资房地产市场。在户籍、物业管理及房产价格等方面采取政策，努力形成一个更为灵活、更具活力的私人住房市场。　　

二是加快民营经济的发展。要制定政策鼓励老百姓投资创办各类民营企业，鼓励民间资本购买国有企业产权，鼓励现有的民营企业扩大生产流通规模。　　

三是创造条件，发行市政债券。在许多西方国家，地方政府投资修建公路、桥梁、自来水厂、学校和医院等公用事业时，往往借助发行市政债券来筹集资金。目前我国还未公开允许地方政府发行债券，实际上有些地方政府采取变通办法发行了自己的市政债券。如广州市1997年发行的地铁建设债券，发债主体是广州市地铁总公司，但实际上是广州市政府负责偿还债券本息，其实是市政债券。目前，我国城市已形成了较广泛的债券投资群体，在债券市场的培育、完善上积累了一定经验，打下了一定的基础。应借鉴广州市的办法，以地方政府的信用保证为基础，.以城市基础设施项目本身价值和预期的现金流为保证，每年发行一定规模的市政债券。　　

四是设立多种形式的投资基金。如设立城市基础设施项目投资基金，将一些基础设施项目在社会上公开招标，中标的投资者或投资企业无论属于何种经济成分，都可以与政府资金共同投资于项目，将来政府的股权以某种形式退出，改变以往的政府单独投资为配合民间资金投资。策划设立产业投资基金，目前国家正在酝酿设立地方产业投资基金，各城市应超前研究探索，及早做好基金发起、募集、设立、选择好的发展项目等前期准备工作，争取尽早实现。　　

4、打好股份牌，盘活城市企业资产直接融资　　

持续增长的财源和不断扩大的就业机会是城市充满生机和活力的表现，而企业是城市经济的载体，是城市财政收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的重要内容。从我市的情况来看，当前主要应在推进股份制改造，利用资本市场直接融资上下功夫。

一是争取更多的企业股票上市。股票上市核准制的推行和B股市场的扩容，突破了以往额度管理和对地域的限制，为各地企业发行股票融资带来新的机遇。要积极支持现有股份公司中运作规范、有规模实力和发展前景的企业上市。创业板市场的开设，将为中小企业开辟新的融资渠道。

二是用好上市公司“壳”资源。上市公司资格目前在我国是一种稀缺资源，通过配股是再融资的重要途径。一些上市企业中，有的由于效益较差已失去配股资格，要积极创造条件促进高新技术企业与这类企业重组，也可以注入好的高新技术项目，使其改善资产结构，实现主业转换。对于全国的上市公司，各城市、政府都可以为其提供收益稳定的基础设施、公用事业、高新技术项目，既吸引全国上市公司的配股资源引进更多的资金，又促进上市企业的发展，实现双赢。针对有些有配股权的上市公司国有股难以拿出配股资金，往往不得不放弃配股的问题，可以注入优质公用事业资产，使其调整经营方向，逐步发展成公用事业的主要投资主体。　　

三是利用海外上市筹资，海外证券市场包括香港证券市场和国外其他证券市场，是规模巨大的资金融通场所。世界市场上10多万亿美元的基金就投在世界各个股票市场。开展海外融资，利用海外证券市场筹资，对于很多城市来说是一项开拓性工作。同时，要积极研究美国、英国、日本及新加坡等国的股票市场，支持已上市企业在这些国家再上市。　　

四是继续发展一批股份公司直接融资。通过组建发起非上市股份公司实现直接融资，具有适应范围大、操作简单的优势。一方面，要以若干新项目为基础，新组建一批股份有限公司，可以将国有企业中技术先进、管理现代化、效益前景好的部分独立出来，在吸纳社会法人股和内部职工投资的基础上设立股份有限公司；另一方面，以现有的股份制企业为基础，以增资扩股的方式，再集聚一批新的入股资本。　　

5、打好共建牌，充分发挥区级政府投资的积极性

我国不少城市大型市政设施的建设，几乎都是由市级政府直接投资，发生的债务也由市政府承担，而得益较多的是这些设施附近的房地产开发商。而在上海的城市建设中，市区两级政府联手建设的很多，已经形成了一种比较好的模式。如总投资18亿元的延安路高架东段工程，其中10亿元的动迁资金全部由所在的三个区承担；恃区通往各县城的10条放射线和外环线、郊区环线，由市县联手投资建设路面和结构，县里承担拆迁、吸劳和征地；在总投资103亿元的地铁2号线的建设中，市政府负责区间施工，沿线的区政府负责建设车站，车站站台除站台层用于候车外，站厅层全部由区里经营，而车辆和设备则通过政府贷款形式由市政府借，以后由负责运营的企业负责偿还，这样，车站建设作为区政府的项目，区政府在建设车站的同时，考虑整个地区的改造。我市应借鉴上海经验，在城区道路等大型市政设施建设中，积极探索市区共建、市建区管、区建区管等多种方式，充分调动各区投资建设城市基础设施的积极性。

执笔：黄劲  唐仲春

2002年2月20日