柳州市市政公用事业改革研究

◎市政府发展研究中心课题组

 

　　市政公用事业作为城市经济和社会发展的载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，如何提高市政公用事业运行效率，最大限度满足经济社会发展和人民生活的需要，是当前城市发展面临的一个重要课题。受体制、机制以及经济发展水平的影响，我市的市政公用事业还面临着诸多问题，必须通过深化改革加以解决。为此，我们通过深入调研，并借鉴外地的先进经验，提出如下报告。

 

　　一、柳州市市政公用事业现状

　　近年来伴随着柳州经济社会发展，柳州市市政公用事业取得了长足发展，城市规模不断扩大，基础设施不断完善，城市功能不断增强，为我市经济社会发展和人民生活创造了良好环境。

　　（一）市政公用事业快速发展，城市功能不断完善。

　　近年来，柳州市市政基础设施日臻完善，城市面貌日新月异,我市市政公用事业得到了快速发展。至2004年底，全市总人口达354.51万人，城市建成区面积103.92平方公里。全年竣工项目有：南二环路、双冲大桥、红光大桥、飞鹅立交桥、阳和大道及阳和立交桥、北环工程、龙屯立交桥等35项重大项目，共完成投资33.8亿元。城市内环路及中心主骨架道路工程全线贯通，结束了柳州没有环路的生活。全年对134条路进行了维修，完成道路维修面积25.07万平方米；疏通下水道20.52万米；自来水供水综合生产能力78.8万立方米/日（不包括自备水源）,供水区域85平方公里，管网长度（直径80毫米以上）636千米；垃圾处理率100%；城市道路长度912.83公里，增长4.38%；道路面积1201.11万平方米，增长18.15%；拥有公共交通运营车辆819辆，增长15.84%，拥有线路87条，比上年增加16条，城市公共交通更加便利；路灯拥有量5.13万盏；城市环境质量进一步改善，城市公共绿地面积755.92公顷，增长19.9%，人均公共绿地面积5.7平方米，增长18.26%。新增废水处理能力265.37万吨/年，新增废气处理能力395937.4万标立方米/年，新增废渣处理能力2.3万吨/年。可以说最近的两三年是我市城市建设速度最快的时期，城市的功能得到了增强，为我市“再造一个工业柳州”提供了良好的基础设施和投资环境。

　　（二）市场化改革在推进，改革初显成效。

　　1、在管理体制上，开始了政企分离改革的探索。为加快实现市政公用事业政企分开，我市将公交、煤气、自来水等市政公用事业企业型单位由原来市建委管理，通过授权经营，转归市投控公司管理，实现了政府部门与直接管理的市政公用事业企业型单位脱钩。

　　2、在经营机制上，初步引进了市场竞争机制。

　　公益性事业以园林系统为典型。2000年以来对局属园林事业单位实行企业化管理，出台了《柳州市园林局关于在全局事业单位中全面实行企业化管理的试行方案》，实行“上岗靠竞争、报酬靠贡献、管理靠合同”的三项制度改革，与此同时在园林绿化工程建设和园林绿化作业领域引入市场竞争机制，通过内部招投标承包，管理层与作业层分离，调动了广大职工的积极性，另外他们还把园容卫生、治安维持等条件较为成熟的岗位，按照管养分离、以费养事的方向，引进社会力量，实行社会化管理，有效改变了公园的治安秩序。环卫系统业也进行了类似的改革。

　　市政公用事业企业型单位以公交公司为典型。公交公司通过引进外来投资，实现了投资主体多元化，有效解决了公交发展面临的资金短缺问题；市自来水公司实施了主辅分离，拟通过引进战略投资者实现投资主体多元化，发展壮大主业；市煤气公司的改革也在酝酿。

　　（三）投融资渠道逐步拓宽，多元投资格局正在形成。

　　长期以来我市的市政公用事业投资基本是财政性资金“一肩挑”，由于财力有限，加之城市规模扩大，造成市政公用事业投入不足，城市基础设施拖欠账严重。近年来我市通过深化投融资改革，组建了专门为城市基础设施投融资的城市基础设施投资公司（下称城投公司），该公司1999年成立以来，至2005年5月底，已累计融入城市建设资金35.62亿元，实现建设投资42.29亿元，有效缓解了城建资金不足。

　　（四）国有资产运营平稳，资产效益总体较好。

　　各市政公用事业企业型单位近年通过深化改革，加强管理，资产运营保持平稳态势，为柳州的城市建设做出了贡献。资产运营较好的有公交公司、自来水公司、煤气公司。公交公司2004年完成运客量、行驶里程、运营收入分别是2.25亿人次、4710.49万公里和1.65亿元，分别比2001年增长23.63%、36.32%、42.24%，成为全国城市公交中为数不多的盈利企业之一；自来水公司2004年供水量、售水量、净资产和销售收入分别为12325m³、10362m³、33125万元、10535万元，分别比2001年增长-3.17%、-7.09%、8.66%、16.87%；煤气公司2004年液化气的销售量是17642吨，比2001年增长205.49％，销售收入6717万元，比2001年增长286.48％，管道气的销售量是14426千立方米，比2001年增长27.22％，销售收入为1475万元，比2001年增长32.52％，是广西区内唯一能盈利的煤气公司。而市政工程有限公司作为国有控股企业，由于建筑市场竞争激烈，公司的管理模式无法适应形势的发展，加之拖欠款问题，导致公司经营状况恶化，至2005年4月公司总资产22804万元，不良资产达3739万元，利润总额为-117.68万元。

　　

　　二、柳州市市政公用事业存在的问题

　　尽管我市的市政公用事业取得了一些成绩，但是由于体制、机制、管理和市场方面的原因，我市市政公用事业的发展还存在一些问题，尚不能满足我市经济社会发展和人民生活的需要。

　　（一）体制改革总体滞后，与社会主义市场经济体制不相适应

　　第一，在内部，缺乏激励机制，大锅饭现象比较严重。

　　建立社会主义市场经济的目标之一就是实现各种资源的优化配置，这其中就包括了人力资源的优化配置，其实质就是要打破“大锅饭”，建立能上能下的机制。但是从市政公用事业的现状来看，离充分优化人力资源的配置这个目标还有一定的距离。收入分配和人员流动不与绩效挂钩，不与市场接轨，没有体现出多劳多得，能上能下的原则。现在，随着事业单位改革的深入，在分配机制上进行了一定程度的改革，在人事上建立了流动机制，但多数单位内部仍未系统地建立起能真正激发员工创造性和主动性的激励机制。近年来我市凡是充满活力的公用事业单位都是激励机制做得比较好的单位。市公共交通有限责任公司2000年通过中质协ISO9002：1994质量体系认证，是全国公交行业首家通过质量体系认证的企业，也是国内为数不多的盈利的公交企业之一。骄人的成绩得益于科学的激励机制。公司人事管理实行定岗、定编、定员，管理人员在公开、公平的原则下，实行“公开招聘、竞争上岗”。

　　第二，在外部，缺乏竞争压力，垄断现象比较突出。

　　目前的体制，即由自来水公司、环卫处、市政设施维护管理处等单个单位经营管理某一个行业，公用事业单位作为市场上的卖者，是不存在竞争对手的，而广大百姓作为买者，对它们的产品或服务几乎没有选择的余地。于是，不管提供的产品或服务质量再差，不管运行的效率再低，大部分公用事业单位的垄断地位始终纹丝不动。这种垄断经营的现象与我国改革开放的不断深入和建立社会主义市场经济体制是不相适应的。垄断经营导致公用事业单位可以忽视服务水平的提高，可以放松对经营成本的监控，可以忽略新技术、新工艺的采用。在市政公用事业领域引入竞争，通过招商引资逐步形成投资主体多元化，不可避免地面临着资本持有者逐利最大化的风险，但国内外的实践证明，只要政府牢牢把持住产权，把握好特许经营权，加强公用事业市场的培育和监管，就能实现既打破垄断、提升服务水平，又保证公用事业为广大群众造福的目标。

　　（二）管理体制不顺，政事不分、企事不分现象明显

　　公用事业单位多数是事业性单位，不是政府行政职能部门，但却多少承担着一定的行政管理职能。如市煤气公司，其性质本身就是企业，其管理模式也按企业化操作，生产经营遵循市场方向，但仍然保留着事业单位的性质，造成公司在用人、职工参保以及企业改制方面面临许多问题，影响了公司的发展；市政维护管理处作为自收自支事业单位，从事的是具有盈利性质的经营行为，却又承担着行政机关才有的市政监察执法职能。

　　这种政事不分、企事不分的现象，根源在于公用事业行业还没有完全摆脱旧的计划经济体制的影响。多年来政府部门在行使规划、指导、管理的政府职能的同时,都直接管理着公用事业单位,在财政上给予拨款，在编制上实行准公务员式的人员编制控制，在公共产品供给上始终参与公用事业单位生产和服务全过程，使各单位事实上成为政府机构的一个组成部分或政府机构的延伸。而公用事业单位在执行政府的部分职能后,就造成各单位集生产、供应、经营、服务、监理于一体，从而导致政事不分、企事不分现象的产生。

　　（三）责权不明，该承担的职责与政府赋予的职权不统一

　　公用事业产品的管理和普通商品的管理不同，现行的事业管理体制主要是政府机构和对应的事业单位进行管理,这就造成了同一类社会公共事务被多头管理，而且，公用事业本身的公用性决定了产品供给的上中下游各个环节必然会牵涉到多个部门，如自来水的供应，管线建设跟规划局有关，因此，公用事业产品的管理往往涉及一个深层次的问题：如何界定公用事业单位对公共事务的管理范围。换即言之，对于某一类公共事务，公用事业单位的管理范围从哪里开始，到哪里结束才能真正把事务管理好。这个范围定得宽了容易“越位”，跨到政府机构的职权范围；定得窄了容易“缺位”，出现公共事务的管理盲区；甚至有可能容易“错位”，本该是政府机构负责的事务却由公用事业单位出面负责管理。

　　当前不少公用事业单位应该承担的职责与政府所赋予的职权不统一。由于大部分公用事务的管理权仍然牢牢地把持在政府机构中，公用事业单位受职权范围所限，出现“想管的管不了，不想管的一点也不少”的怪现象。如在人行道上随意划线停放机动车，对市政公用设施造成一定的破坏，但市政设施维护处下属的市政监察大队不是管理机动车的行政执法主体，欲制止此类现象无法可依，想申请联合执法又无专项经费。又如道路建设中存在的“建的不管挖，挖的不管运，运的不管埋”现象就是部门分割、多头管理造成的。实际上，部门人员的责任心并不是公用事业单位责权不明的罪魁祸首，缺乏对公用事业单位职权范围的科学界定和合理划分才是问题的根源所在。

　　（四）定位不清，在公益性与营利性之间尴尬生存

　　公用事业有两个主要特征：一是公益性；二是营利性。这两个特征决定了公用事业的定位应该是在公益性和营利性之间选取一个平衡点。现阶段对公用事业的定位呈现出模糊不清的态势，这从两个方面可以反映出来：

　　第一，既要扮演公益者，又想扮演营利者

　　市政公用事业的产品和服务价格、收费体系一直实行严格的计划控制。市政公用行业的上游原材料价格是市场化的，投资建设也是市场化的，若市政公用事业的产品和服务也完全走市场化的道路，价格可能会过高让老百姓难以承受。政府为了维护老百姓的切身利益，保持公用事业的产品和服务公益性，对公用事业产品和服务价格实行计划性控制，由财政给予适当补贴，价格和价值长期倒挂，未能充分体现商品特性。但实际上财政补贴机制不合理、不科学的问题十分突出，造成公用事业的产品和服务在满足了公益性的要求的同时自身的业务却受到影响，限制了进一步健康发展。以园林局为例，近几年来，我市城建力度加大，公共绿化面积成倍增加，需要的养护经费也随之增多，但财政部门只是象征性地给予增加一定经费，与绿化作业量的增加不相称，而且园林养护的标准、规范、定额相对滞后，难以适应城市园林绿化日新月异的形势变化。又比如市公共交通有限责任公司为公众提供公共交通服务，票价是计划价格，由政府控制，但油价是市场价格，由市场决定。燃油价格不断上涨，运营成本大幅度增加，制约了企业的健康发展。这种现象在公用事业行业中普遍存在。因此公用事业行业近年来要求提高产品和服务价格的呼声很高，这其中不乏少数部门借涨价之风谋取部门利益，但从更深的角度看，是生存和发展的压力迫使公用事业在扮演公益者的同时又不得不扮演营利者。

　　第二，既要维护百姓利益，又要协助政府引导行业健康发展。

　　市政公用事业在日常生活中不仅担负着水、气、公交等公用产品的供给任务，还要协助政府引导整个行业的健康发展。尽管市政公用事业行业内部已出现程度不等的竞争，一些公用事业部门近年来已转成企业或按企业化模式管理，但其前身在市场上处于完全垄断的地位，所以这些企业现在实际上是垄断或半垄断企业，无论是规模还是市场占有率都处于领先的境地，对整个行业的发展有不可估量的影响。在政府的指导下引导全行业健康发展，这也充分体现了市政公用事业公益性的一面。这一点，在平抑物价方面体现得比较突出。但在实际操作中，作为企业的公用事业部门如何既确保物价平稳又确保自身利益不受损失呢？以煤气公司为例，液化气供应一家垄断的格局早已成为过去，包括从外地来的大大小小的公司都在蚕食柳州的液化气市场份额。原料价格大幅上扬时，这些公司液化气价格也跟着疯涨，但市煤气公司却不能涨得太多，要在强忍原料上涨带来的切肤之痛的同时确保为广大百姓提供相对低廉的液化气，但煤气公司承受能力毕竟有限，面对液化气价格上涨的既定事实，煤气公司维持公益性毕竟有个底线，超过这个底线，如果缺乏政府补贴，谁也无法继续承受维持公益性所带来的重负。

　　目前，我市的市政公用事业尚未明确分类，定位不清，让公用事业单位在公益性与营利性之间摇摆不定，尴尬生存，十分不利于市政公用事业的持续、健康发展。

　　（五）缺乏政策支持，改革处于两难境地

　　市政公用事业单位是整个事业单位改革的一个方面，虽然我国早在党的十五大就提出要加快事业单位改革，但由于种种原因迟迟没有在全国范围展开，国家也没有出台相关的政策性文件（仅建设部在2002年出台了一个《关于加强市政公用行业市场化进程的意见》），但是地方各级政府改革的要求非常迫切，目前各地的改革尚处在探索阶段。从外地经验来看，均先由省级人民政府出台指导改革的政策性文件，然后才在各地展开。我市的改革目前处在两难的境地，一方面改革的呼声越来越高，另一方面由于自治区尚未出台配套政策，我市也没有制定统一的配套政策，改革缺乏政策支持。虽然园林、环卫等部门制定了改革方案，但由于在职工身份转换、社保体系的衔接以及资产处置等方面政策不明确，所以无法实施。

　　（六）社会保障不完善，改革成本高

　　一方面由于我国事业与企业实行的社会保障制度不一样，事业单位职工的养老保险缴付标准比企业低，但退休后所领取的养老金标准却比企业高，改革必然涉及两种社会保障制度衔接问题。另一方面根据柳社保函[2002]12号文规定，事业单位养老保险从2003年元月起暂不缴纳，同时由于经费不足，一些单位部分职工的养老保险金至今分文未交。如果要顺利推进改革，就必须要解决这些问题，成本将会非常高。

 

市政公用事业单位保险基本状况表

单位：人

单位名称	养老保险		医疗保险		失业保险		备注
	应保人数	参保人数	应保人数	参保人数	应保人数	参保人数
园林局下属的绿化工程处等17个事业单位	1063	1063	1063	1063	1063	1037	总1063人（不含临时工），水产饲料场26人未参加失业保险
环卫处	215	72	298	243	215	160
大桥管理处	266	63	292	89	266	64
路灯管理处	93	85	106	85	93	85	65人在太保投保工伤保险
路桥建设管理处	19	19	19	19	19	17	在职17人，退休2人，这两个人不参加失业保险
市政维护处	252	252	396	396	272	272
市煤气公司	252	224	252	252	252	252	待办养老保险在职28人
市公交公司	3243	3243	3243	3243	3243	3243	均按企业参保
市自来水公司	979	979	979	882	979	979	均按企业参保
市污水治理公司	51	51	51	51	51	51	均按企业参保
市市政工程公司	433	433	433	433	433	433	养老保险只交到2005年2月

 

　　（七）人员队伍老化，安置存在困难

　　由于市政公用事业的特殊性，职工队伍普遍存在年龄结构偏高，文化层次偏低的问题。市环卫处在职职工中45岁以上的占47.6％，（含临时工为41.1％），其中本科及其以上文化程度的占24.1%，（含临时工为20.8％），高中以下文化程度的占23.5%，（含临时工为20.3％）；市园林系统在职职工中45岁以上的占38.95%，其中本科及其以上文化程度的占13.83%，高中以下文化程度的占25.59%；市大桥管理处在职职工中45岁以上的占38.1%，高中以下文化程度的占25.4%。这些职工由于长期从事单一的工作，技能相对单一，参与市场竞争的能力有限，将给后期的安置工作带来很大困难。

　　（八）未实施特许经营管理，管理机制呆板

　　由于带有公益性质，市政公用事业往往投资巨大，回报周期长，单靠政府投资、经营和管理，至少有两个弊端。一是资金投入额度不足。以市政设施维护管理处为例，该处现管辖道路106条（总面积：406万平方米，总长度：230公里），排水管（渠）240公里，其中有27条道路和较多的排水设施已超期服役，要保证其功能基本正常，至少每年需要4700万元的维修资金，而市政府每年安排用于维修市政道路排水设施资金每年约为1500多万元，无法满足正常维护经费。二是服务水平低，升级缓慢。特许经营管理是目前国际流行的市政公用事业管理模式，我国不少市政公用事业改革走在前列的城市已出台了相关文件，并进行了相应的探索。如《深圳市公用事业特许经营办法》已于2003年5月1日正式施行。虽然建设部早在2004年5月1日颁布实施了《市政公用事业特许经营管理办法》，但我区至今尚未出台相关的配套文件，我市亦无有关市政公用事业特许经营的实施办法或细则。这使我市的市政公用事业改革缺少了一个非常重要的操作指导，在市场化的道路上直接受阻。

 

　　三、对策与建议

　　（一）分清职责，实现政事、事企分开。

　　市政公用事业改革决不是对公用事业一放了之，相反应该加强和改善管理，明确政府在市政公用事业管理中的职能，明确管理的范围、改进管理方式。

　　1、将各事业单位承担的行政管理职能划出，组建全市市政公用事业管理部门。政府管理部门要从直接经营市政公用事业，转为创造竞争条件、管理经营秩序、营造市场运作机制。把行业发展规划、市场培育和规范、政策指导和调整作为政府管理的主要方向；在管理方式上要坚持以价格、财政等经济手段为主，行政手段为辅。

　　2、做好中长期发展规划的制定和实施工作。根据城市经济社会发展规划和计划，科学制定城市市政公用事业中长期发展规划。在城市总体规划指导下，制定市政公用各行业专业规划。按照适应发展、适度超前的原则，编制市政公用基础设施建设计划，做好项目储备工作。以增强城市功能、营造优良人居环境为重点，合理安排建设时序，确保规划实施进度。

　　3、加大市场监管力度。进一步规范行业管理，推进依法行政，建立公开、公平、公正的市场环境。严格市场准入制度，加强公用企业、市政设计、施工、维修养护等企业的资质管理；加快实施市政公用行业特许经营管理，规范供水、供气、公共客运、垃圾污水处理等行业的特许经营权管理；完善供水、供气、公共客运、垃圾污水处理等行业的服务质量评价考核标准，建立考核机制，强化服务质量监督。

　　（二）分类指导，加快改革步伐。

　　1、对于完全竞争性领域的市政公用事业的企业型单位，如市市政工程公司，要加快国有股退出步伐，完全走向市场，成为真正的市场竞争主体。

　　2、对于关系城市生命线工程的经营性市政公用事业单位，如市煤气公司、市公交公司、市自来水公司，要加快改制步伐，在保持国有控股或相对控股基础上，引进国内外有实力的资本，实现投资主体多元化，建立股份有限责任公司的现代企业制度，增强其发展活力。

　　3、对于园林、环卫等完全公益性的市政公用事业单位，可以采用两种办法进行改革。

　　第一，一步到位的改革，通过管理层与作业层相分离，将政府的市容环卫工作职能从直接组织作业服务，转到对市容环卫进行监管、培育和规范市容环卫作业市场、制定市容环卫发展规划和制定市容环卫标准上来，原有的作业队伍通过重组成为具有独立法人资格的独立核算、自主经营、自负盈亏的市容环卫服务企业。

　　第二，逐步过渡的改革，对现有的作业任务继续保留原有管理模式，人员经费不变，不再另外进人，以后每年新增的作业任务则通过向社会公开招投标，吸引社会资本进入作业市场，同时允许原有的作业队伍组建各种性质的作业服务企业，参与到新增作业任务的竞争；随着时间推移，原有的作业人员逐步减少，新组建的作业服务企业也逐步壮大，从而实现体制的顺利过渡。

　　4、对于具有一定管理职能的市政公用事业单位，如市政维护管理处、市路灯管理处、市路桥建设管理处以及市大桥管理处，在剥离管理职能后，可参照园林、环卫的做法。

　　（三）引进市场机制，改革投融资体制。

　　1、财政资金应按实际作业量划拨。

　　原有的按人划拨经费的方法虽然操作简单，但是它也无法体现多劳多得的按劳分配原则，无法调动作业人员的积极性；也容易造成经费不到位，管养难以及时到位的情形。应该建立财政投入与市政公用事业作业量互动机制，确保财政资金的及时到位。

　　2、开放投融资市场，拓宽投融资渠道。

　　改变我市市政公用事业基础设施建设投资渠道单一的局面，鼓励外资、民间资本采取独资、合资、合作、股份制、BOT（建设—运营—移交）等形式，投资城市市政公用事业建设。

　　继续发挥我市城市基础设施投资公司的城建融资平台的作用，通过赋予公司以全市新建市政道路两侧50米范围内广告经营权，以及所承建桥梁、隧道命名权，地下管线空间开发收益权等因道路建设而产生的收益权经营权，拓展融资平台。

　　3、逐步放开作业市场，加快实现作业社会化。

　　逐步放开城市市政设施维护、园林绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，通过面向社会公开竞争招标，实现从以费养人到以费养事的转变；完善环卫、园林绿化、市政维护等各项作业标准；同时要制定各作业市场的准入标准，完善市场准入条件，确保市场的公正透明；引进具有实力的作业公司，同时也允许组建具备相应资质作业公司，从而实现作业的社会化。

　　（四）建立特许经营的管理体制和机制。

　　市政公用行业特许经营是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利。通过实施特许经营，有利于规范市政公用行业经营市场，明确政府与自然垄断的市政公用行业企业的责权利，实现城市公共资源的最佳配置以及社会公共利益的最大维护。应该加快制定我市特许经营实施办法，为我市的特许经营的实施提供政策依据。组织相关部门对我市城市供水、燃气、公交客运、污水处理、垃圾处理等国有自然垄断型行业，实行特许经营的可行性进行研究，鼓励有资质的企业通过公开竞标获取特许经营权。

　　（五）培育独立的市场主体。

　　1、加快市政公用事业单位改制。按照“政事分开、政企分开、管养分离”的原则，将市政维护、园林、环卫等事业单位进行企业化改革，其经营和作业部分，采取组建维护公司、绿化公司、保洁公司等方式，使其成为独立的市场主体。

　　2、给予改制单位适当过渡期。考虑到这些公司从原来的事业单位过渡为企业，需要一个适应过程，应当给予新组建的市政公用养护企业3—5年的税收优惠，作为过渡期；过渡期内继续维持原有的经费划拨渠道。

　　3、深化产权制度改革。为了增强企业活力，要通过整体改制、引资改制、国有股出让、管理层收购等多种形式，引入社会资本，减持国有股权，优化大中型市政公用企业的资本结构，实现投资主体多元化。按照集约化、规模化发展的方向，充分发挥大中型市政公用企业的规模优势，鼓励其开展跨地区、跨行业经营，组建城市市政公用企业集团。

　　4、深化三项制度改革。按照建立现代企业制度要求，完善企业法人治理结构；加快企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革步伐，增强企业活力；切实规范企业经营行为，提高企业服务水平，使其逐步走上“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的道路。

　　（六）建立科学合理的价格形成机制。

　　按照“企业成本+税费+合理利润”的原则，确定供水、供气、公交、垃圾处理、污水处理等行业的产品、服务价格，并根据社会平均成本和年度价格指数，适时予以调整。制定我市市政维护、绿化养护、道路清扫、公厕保洁等作业定额标准，并根据用工制度、劳动力成本变化等情况，定期予以调整，作为具体作业项目招投标的评定依据。健全价格听证制度，规范定价行为。

　　（七）出台配套政策，为改革创造良好政策环境。

　　1、建立与经济社会发展相适应的投入机制。市政公用事业改革决不是政府甩包袱，城市公用事业是城市公益性事业，也是城市公共财政的必要支出，应当根据经济发展、财政收入增长情况，逐步增加对市政公用事业发展的投入。市政公用事业国有资产出让收益、经营权出让转让收益等，主要用于市政公用事业发展。

　　2、建立合理的政府补偿机制。建立合理的政府补偿机制，供水、供气、公交等企业因政府定价行为和承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，以及垃圾污水处理等行业因收费政策不到位引起的运转经费短缺，由当地政府予以补偿。市政、城市绿化、环卫等公共设施养护维护的费用，按照实际成本、定额核算，列入当地政府的财政预算，以经济合同方式拨付供水、供气、公交等企业因政府定价行为和承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，以及垃圾污水处理等行业因收费政策不到位引起的运转经费短缺，由当地政府予以补偿。市政、城市绿化、环卫等公共设施养护维护的费用，按照实际成本、定额核算，列入当地政府的财政预算，以经济合同方式拨付。

　　3、明确改制单位相关税费优惠政策。由事业单位改制组建的企业，改制过程中涉及的各项收费，由市级有关部门收取的应该减半收取；对名称变化而主体未发生变化的非产权性交易的土地、房产、工商、税务等权属变更，以及改制土地、房产等权属证件需要按规定补办相关手续的，只收取工本费。

　　4、关于公用事业单位转为企业单位后，职工的社会保障政策，总的原则是实行“老人老办法，新人新办法”。有两种改革思路：

　　第一种思路：

　　就是按照“老人老办法”，从事业改企业之日起，原国家干部及法定合同工人，可保留干部职工的事业编制性质，即工作期间按企业标准拿工资津贴，而事业编制工资标准保留在劳动人事部门，按照国家规定对其档案工资做正常的调资升级，并记录在案。此类干部职工退休后，按其档案工资标准享受退休待遇。

　　原来临时工的待遇基本保持不变。

　　同时按照“新人新办法”，在事业单位改制为企业后，所聘用的管理人员和工人一律按企业的聘用办法和实行企业的各项社会劳动保障政策。

　　这种思路，操作简单，改革成本较低，职工比较容易接受，保持队伍的稳定，但“老人”面广，改革不彻底，有一个较长的过渡期。

　　第二种思路：

　　事业单位改为企业后，其人员全部实行企业职工养老保险制度，已经参加了机关事业单位养老保险制度改革的，其单位人员的养老保险关系随之转移，纳入企业职工养老保险范围，按自治区人民政府规定的比例缴纳基本养老保险费，并由社会保险经办机构按规定建立基本养老保险个人帐户。改制前已参加事业单位基本养老保险的职工，应办理养老保险关系转移手续；未纳入机关事业单位养老保险参保范围的事业单位职工，改制前的连续工龄视同缴费年限。

　　事业单位改为企业前退休的职工，原退休金的计发办法不变，经营供给渠道不变，退休费发放和日常管理工作由原单位负责，待条件成熟逐步转到社区；自改制起五年内达到法定退休年龄并办理退休的人员，基本养老金的计发按企业职工养老保险制度的规定执行，其按企业职工养老金计发办法计发的养老金低于改制时原事业单位退休金计发标准的差额部分，通过增发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险基金中支付，五年过渡期满后退休的，不再增发补贴；自改制起超过五年才能达到退休年龄的，其养老保险待遇按企业标准执行，实行社会化发放和管理。

　　按照“人随事走，费随事转，老人老办法，新人新办法”的原则。市政公用企业改制的，必须按规定参加社会养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险。连续工龄满30年或5年内（含5年）达到法定退休年龄的职工，经本人申请、企业同意，可按规定办理离岗退养手续；距法定退休年龄不足10年，经双方协商解除劳动关系的职工，由企业按规定为其一次性缴纳社会保险费至法定退休年龄，不再另发生活费和经济补偿金；到退休年龄时，由社保机构为其办理退休手续。企业已参加社会保险但欠缴费用的，应由企业予以一次性补交，企业无力负担的，可从出售国有资产的变现收入或国家股份分红中按当地政府规定标准缴纳，需要预留的按规定预留。原有职工与原单位解除劳动关系的，由单位按国家有关规定发给职工经济补偿金或安置费。

　　已参加基本医疗保险的改制单位，其退休人员按规定享受基本医疗保险待遇。未参加基本医疗保险的单位，在单位向社会保险经办机构按规定缴纳医疗保险费用后，可按规定享受基本医疗保险待遇。

　　这种思路，改革比较彻底，在短期内可以建立新的体制和机制，但工作难度大，改革成本也较高，要作细致的工作。

　　5、妥善处置改制单位资产。对转制企事业单位的资产评估、产权界定、资产提留、资产核销、非经营性资产剥离、净资产作价、土地使用权处置等，可以参照我市国有企业改革的相关政策的规定执行。净资产中不够提留养老、失业、医疗保险费和职工安置费的，不足部分可以在市级财政的市政公用行业内国有资产变现和国有资本退出收入中平衡解决，也可以由本级财政按原支出渠道帮助解决。市政公用事业国有资产处置、变现的收益，应首先用于支付本行业的改革费用，剩余或不足部分，在城市市政公用各行业之间统一调剂使用。

 

课题组组长：黄劲

课题组成员：秦卫红、卢懿、吴冠旭、冯金梅

执笔：黄劲、秦卫红、卢懿、吴冠旭

 

（责任编辑：蒙芳　校对：韦学霖）